波兰-欧盟法律争议将走向何方

本文来自微信公众号：经济观察报观察家（ID：eeoobserver），作者：刘淄川，头图来自：视觉中国

近期，中东欧地区的大国波兰与欧盟之间的法治之争不断升级，甚至引发波兰可能走上退欧进程的猜测。这是一场攸关欧盟未来命运的争议，也是欧盟内部东西部之间不断蓄积的紧张的又一次爆发。这场法治之争有可能导致欧洲团结的脱轨吗？短期来看可能性不大，但其中蕴含的长期风险不容忽视。

一

10月7日，波兰宪法法院裁定欧洲法院某些裁决对波兰不具管辖权，而且欧盟条约部分内容违反波兰宪法。这一裁定是应波兰总理莫拉维茨基的要求做出的，从广义上看，这也是波兰执政党法律与公正党近年来不断推进的司法改革计划的一部分。此举立刻引起欧盟方面的强烈反应，欧盟委员会威胁要对波兰采取制裁措施。

针对欧盟的威胁，莫拉维茨基继续坚持强硬立场。他指责欧盟是“拿枪指着我们的头”，并呼吁欧盟撤回实施法律和金融制裁的威胁。他说，如果欧盟委员会拒绝向波兰提供承诺的资金，这就是要“引起第三次世界大战”，他誓言波兰将“用我们手中的任何武器捍卫我们的权利”。

不过，莫拉维茨基也做出了一定的让步姿态。为缓解紧张局势，他承诺在今年年底之前解散针对法官的纪律审查机构。欧洲法院认为这个机构是非法的，对波兰来说，这也是其司法改革措施中被认为比较过头的地方。但尽管在这一点上做出让步，波兰并不会从根本上否定其司法改革计划的合法性，不会全面向欧盟低头。

从另一个角度来看，波兰最高法院的这个裁定也是波兰国内法治斗争的升级。这场法治斗争的源头是法律与公正党以需要提高法院系统的效率为由推进司法改革。欧盟则认为，法律与公正党实行的所谓法院改革既威胁到了司法独立，也威胁到了维系欧盟的基本法律纽带。

因为这场僵局，欧盟已经推迟批准向波兰提供360亿欧元的新冠疫情经济复苏支持计划。波兰方面则表示已经从私人市场借款，为新冠疫情之后的投资计划融资，同时呼吁欧盟改变这一决定。但一些欧盟成员国以及欧盟委员会的部分委员主张制裁加码，呼吁建立新的附条件机制，这可能会影响到欧盟每年向波兰提供的数百亿欧元资金。

波兰方面表示，会针对任何减少“凝聚力基金”（即欧盟向经济较落后的东欧国家提供的以增强欧盟内部凝聚力为目的的基金）的行动展开强烈报复。波兰的报复方式可能是在欧盟立法过程中投否决票，例如否决欧盟具有里程碑意义的气候变化一揽子计划。

二

在这场争议中，波兰方面的核心观点是欧盟逾越了自身的法律权限，以歧视和强制的方式对待波兰，损害波兰主权。波兰认为这是一场政治争议，欧盟是出于政治动机，因此解决危机需要欧盟拿出政治意愿。波兰要求欧盟委员会改变在9月做出的决定，即对波兰每日进行罚款，直到波兰执行欧洲法院做出的与波兰司法改革相关的多项裁定。来自波兰执政联盟的一些议员和部长已表示，如果欧盟成员国身份不再能给波兰带来好处，波兰可能会考虑退出欧盟。

但从法律上来看，波兰方面的观点并不成立，因为核心问题是波兰宪法法院的这一裁定直接威胁到了欧盟法律秩序的统一性和完整性。欧盟法律相对于各成员国的国内法具有优先性，这是欧盟必须坚持的原则。正如欧盟委员会主席冯德莱恩所说的，波兰宪法法院的裁决“对欧盟的基础提出了质疑，这是对欧洲法律秩序统一的直接挑战”。从欧盟的角度看，必须让波兰为其行为负担一定的代价，才能避免波兰采取进一步对抗欧盟的行动，也威慑其他国家，以防止其仿效波兰。

根据欧盟2014年确立的法治框架，解决成员国的法治问题有两条路径：一是对成员国的法治状况进行调查；二是对成员国发起侵权诉讼。根据欧盟程序，欧盟委员会先就所关切的问题向成员国政府发出“正式通知函”，要求限期答复；如成员国答复不能令欧盟委员会满意，则欧盟委员会发出“合理意见”，要求成员国按照意见纠正其行为；若成员国不纠正，则欧盟委员会可以向欧洲法院发起诉讼，要求其裁决。自2017年7月至今，欧盟委员会先后四次就波兰司法改革发起侵权诉讼程序。欧盟委员会认为，波兰司法改革的实质是行政力量加大对司法的干预，破坏了司法独立性。

波兰之所以在司法改革问题上和欧盟对抗，原因有两个：一是法律与公正党认为司法体系效率低，滋生腐败，铲除司法体系中的不良因素有利于提升其执政合法性；二是波兰反对欧盟侵蚀其主权，威胁其民族价值观和国家身份。

同时，这不仅仅是欧盟与波兰的对抗，也是一场波兰国内的对抗，波兰大城市里拥抱欧盟身份的自由主义精英反对法律与公正党的司法改革措施，主张严格遵守欧盟规定，但法律与公正党得到中下层民众的普遍支持，其执政地位稳固。对波兰中下层民众来说，波兰司法体制是否符合欧盟规定并不是攸关自身利害的问题，这也为法律与公正党在与欧盟的对抗中选择强硬立场提供了民众基础。但当然，欧盟对波兰发出的很多制裁威胁还有待付诸行动，双方仍然有博弈和妥协的空间，能否妥协主要取决于波兰方面的态度。

三

波兰曾经是欧盟东扩的成功范例。波兰于2004年加入欧盟后，经济蓬勃发展，高经济增长率的保持时间之长在世界上数一数二。波兰也被完全承认为西方国家的一员，并扮演着日益重要的地缘政治角色。

但是，这些成功不应归功于波兰自身，在很大程度上也是波兰与欧盟合作的结果。欧盟每年向波兰提供大笔资金，支持了原属苏东阵营的波兰向市场经济转型。如果波兰和欧盟之间的法律冲突升级，欧盟或许会设置附条件机制，那样一来，不仅欧盟给予波兰的特殊资金支持，甚至欧盟对波兰的例常性资金转移，都将受到影响。那将在根本上影响波兰对自身欧盟身份的认同。

欧盟曾把波兰作为新成员国的成功榜样，以为其各项改革和扩张计划提供论据，然而讽刺的是，近年来波兰却成为与欧盟矛盾最大的欧洲国家之一。这不仅仅是一种类似于青少年叛逆期的现象。自波兰保守民族主义政党法律与公正党2015年上台以来，波兰和欧盟就不断发生激烈冲突。双方的最初冲突在很大程度上系由欧洲难民危机引起，波兰等东欧国家反对欧盟本着人道主义精神接受大量中东难民。但围绕法治问题的冲突是波兰与欧盟之间最持久也最具根本性的冲突，这也代表了法律与公正党在国家发展方向方面的一些深层次思维。

波兰行为的驱动力并不是如法律与公正党所说的，要完善国内的法律秩序，而是要做出否定欧盟法律至高无上地位的政治姿态。作为全世界独一无二的政治共同体试验，欧盟与各成员国的主权之间出现冲突，是必然会出现的现象，也值得进行学术研究。但波兰与欧盟之间的这场法治之争很大程度上是波兰自身挑起的，而不是它迫于无奈要和欧盟对抗。从本质上说，波兰政府试图摆脱其所承担的法律束缚，强化自身的威权主义色彩。

波兰等一系列东欧国家近年来出现了一定的向威权主义回归的趋势，民族主义兴起，在价值观方面趋向于保守，对中东难民、穆斯林、同性恋的敌意增强。虽然欧盟以经济杠杆影响这些国家的国内局势的做法亦有一定的效果，能阻止其采取过头的行为，但这些有威权主义倾向的政党和政治人物在国内拥有巨大支持，这是不可否认的。这反映了全球经济低迷形势下中东欧各国国内政治生态的深层次变迁。

同时，欧盟法律统一性危机不仅出现于波兰，甚至在像德国这样的欧盟核心国家也出现了类似情况。欧盟的总体凝聚力呈现衰落趋势。德国联邦宪法法院也曾试图对欧洲法院的裁决进行事后评估。2020年欧盟针对此事强调，欧盟法律优先于成员国法律，欧盟法律解释权归欧洲法院。2016年的英国脱欧也反映了这一整体趋势，即各成员国内疑欧派力量增强，欧洲一体化进程已难以超越瓶颈期，反而有倒退之虞。

欧盟和波兰之间的冲突不断恶化，最终导致波兰走上退欧之路，这种可能性不可排除。但目前双方都有妥协空间，也都不想走到这一步。波兰国内对欧盟仍有巨大认同，包括法律与公正党的支持者，也大多数不想脱欧。在可预期的未来，欧盟将继续保持完整，但隐藏于各成员国内部的看似细小但呈不断扩大趋势的裂纹，将对欧盟大厦的根基构成越来越大的挑战。

本文来自微信公众号：经济观察报观察家（ID：eeoobserver），作者：刘淄川