富裕国家的1000亿美元承诺为何会成为一张空头支票？

本文来自微信公众号：Nature Portfolio（ID：nature-portfolio），作者：Jocelyn Timperley，头图来自：unsplash

十二年前，在哥本哈根联合国气候峰会上，富裕国家做出了一项重要承诺——到2020年前，富裕国家每年向贫穷国家提供1000亿美元的气候援助，以此帮助贫穷国家适应气候变化并减缓进一步变暖。

这个承诺没有兑现。虽然2020年的数据还没出来，参与承诺谈判的各国在统计方法上也没有达成一致，但去年联合国的一份报告^[1]指出，“唯一可能的情景”告诉我们，1000亿美元的目标是不可能实现的。联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）说：“目标仍未达成。”

就在英国格拉斯哥举行至关重要的COP26气候峰会前，这一失败造成的沮丧情绪正在加剧紧张的气氛。达卡国际气候变化与发展中心主任Saleemul Huq说：“如果我们到达格拉斯哥时，他们还没有给我们^[2021年的]1000亿美元，他们就是说得出，做不到。” 

与防止气候变化达到危险水平所需的投资相比，1000亿美元的承诺是微不足道的。为了实现2015年巴黎协定的目标——即将全球变暖限制在比工业化前高1.5°C以内，或至少“远低于”2°C，每年需要投入数万亿美元。发展中国家（根据哥本哈根承诺的定义）每年需要数千亿美元来适应已经无法扭转的气候变暖。Huq说：“但1000亿美元代表的是许下承诺的国家的诚意。”

格拉斯哥会议前做出的一连串新承诺让人相信，到2022年，富裕国家将会每年支付1000亿美元。但谈判各方已经在思索更远的未来：COP26将开启面向2020年代中期的新一轮气候融资承诺的讨论。在此，《自然》梳理了这1000亿美元的承诺是如何失言的？哪些国家最应受到指责？未来的气候融资又会如何转变？

富裕国家少拿了多少？

谈判桌上从未就如何量化各国的承诺达成一致。经济合作与发展组织（OECD）是一个主要由富裕国家组成的政府间机构，该机构基于富裕国家提供的报告进行评估。经合组织在9月宣布，他们在2019年向发展中国家提供了800亿美元的气候融资，高于2018年的780亿美元^[2]。这些资金大部分是公共赠款或贷款，要么由一国直接转给另一国，要么通过多边开发银行（multilateral development bank，MDB）的资金。规模相对较小的是据称由公共资金调动的私人融资，例如贷款担保，以及与公共资金一起提供的贷款（见“未达成的目标”）。

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2020年的这些数字不太可能大幅增加：多边开发银行2021年6月的一份报告^[3]显示，它们去年向发展中国家提供的气候融资有所下降。华盛顿特区的世界资源研究所（World Resources Institute）的气候融资专家Joe Thwaites说：“这不是个好兆头。”他说，国际气候融资可能已经停滞，部分原因是新冠疫情。

但一些分析人士表示，经合组织的数字有很大的水份。国际援助慈善机构乐施会（Oxfam）在2020年的一份报告^[4]中估计，2017-2018年的公共气候融资仅为190亿至225亿美元，金额约为经合组织估计的三分之一（见“夸大的数字？”）。这主要是因为乐施会认为，除了赠款外，只应计算以低于市场利率的贷款所产生的收益，而不是贷款的全部价值。乐施会还表示，一些国家错误地将发展援助类项目归类为气候项目。乐施会气候变化高级政策顾问Tracy Carty说，日本将一些援助项目的全部价值视为“与气候相关的”，但这些项目并非专门针对气候行动的。赫尔辛基芬兰国际事务研究所的气候融资专家Romain Weikmans表示，另一个例子是，一些道路建设项目被报告为气候援助，其大部分或全部的成本都被经合组织统计在内。

来源：参考文献2和4

许多中低收入国家同意乐施会的观点，有些国家还拿出了行动：2015年，印度财政部对经合组织2014年所估计的620亿美元的气候融资提出异议，称实际数字应为10亿美元。Diann Black-Layne是安提瓜和巴布达的气候变化大使，曾任小岛屿国家联盟（Alliance of Small Island States，由一群低洼沿海和岛屿国家组成）的首席气候谈判代表。她认为富裕国家刻意夸大了他们提供的气候援助。

谁少付了？

尽管富裕国家一致通过了1000亿美元的目标，但它们并未就各自应付多少达成正式协议。取而代之的是各国分别承诺，并希望他国效仿。对这些款项名义上的分摊份额进行的多项分析得出了同一个结论：美国离这一目标差了很远。

世界资源研究所10月发布的一份报告^[5]称，美国应该贡献1000亿美元中的40%~47%——取决于计算中是否考虑了财富、历史排放量或人口。但据其估计，美国2016至2018年的年均贡献仅为76亿美元左右。澳大利亚、加拿大和希腊也远远没有达到它们的应有贡献。另一方面，日本和法国转移的资金超过了它们的应付份额——但它们的几乎所有援助都以可偿还贷款的形式出现，而不是赠款（见“分摊份额”）。

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钱去哪儿了？

大多数气候融资都流向了减少温室气体排放的项目。巴黎协定的目标是在这些“减缓”（mitigation）项目与帮助人们适应气候变化影响的“适应”（adaptation）项目之间取得平衡。但经合组织发现，2019年只有200亿美元用于适应项目，还不到用于减缓项目的一半^[2]（见“滞后的适应”）。联合国估计，发展中国家每年已经需要700亿美元来支付气候适应的成本，到2030年这一需求将提升至1400亿至3000亿美元^[6]。

来源：参考文献2

英国牛津大学的气候融资研究员Jessica Omukuti致力于研究全球公平实现净零碳排放的方式。她表示，捐助方可能更青睐减缓项目，因为减缓项目的成果是明确且可衡量的——可以通过由此避免或捕获的碳排放来量化——而适应项目的成果则很难定义。“一个人或一个群体永远无法完全适应气候变化，因为新的气候风险和脆弱性总在出现。”她说，发达国家的政客还认为，他们在减缓项目上的支出更容易得到他国和本国选民的赞扬，而对气候适应的援助会被视为仅仅帮助了受到援助的国家。

减缓和适应之间不平衡的另一个原因是，越来越多的资金以贷款而非赠款的形式提供。“气候适应从来都不适用于贷款，”Huq说，“给穷人钱来帮助他们应对气候变化的影响是不会挣钱的。”尤其私人融资，这些钱几乎清一色投向了能产生投资回报率的减缓项目，例如太阳能电厂和电动汽车。

此外，大部分气候融资流向了中等收入国家，而非最贫穷、最脆弱的国家。 “许多非洲国家都在哀叹，行政和技术障碍使它们难获气候融资，”来自尼日利亚阿列克谢-埃克乌梅联邦大学的经济学家Chukwumerije Okereke说，“而且它们在这方面也没有得到足够的能力建设培训。”

即使是流向最贫困国家的资金也可能无法达到目标。7 月，位于伦敦的国际环境与发展研究所报告称，它曾试图追踪联合国46个“最不发达国家”环境适应项目受资助情况，在2014年至2018年间可能只有59亿美元，不到发达国家宣称提供数额的20%。“地球上最脆弱的群体实际上得到了多少呢？”Huq问道。

发展中国家想要什么？

1000亿美元的承诺一直被视为最低额度，应随时间推移而不断增加。但一些受援国表示，如果富裕国家能给出一个明确的实施步骤，他们愿意暂时接受一个固定的援助额度。

Huq说：“既然你们未能支付2020年的1000亿美元，我们现在的要求是提供一个五年内支付5000亿美元的计划。”7 月，来自48个气候脆弱国家的财政部长组成的“V20”呼吁制定该计划，内容包括更多基于赠款的融资，以及将至少50%的资金用于气候适应项目。Huq指出，各国也在为气候变化分配自己的预算。例如，孟加拉国政府表示，其与气候相关的支出总额约为30亿美元，约占政府总预算的7%，占该国国内生产总值（GDP）的 0.73%。乐施会的一项分析指出，孟加拉国农村的贫困家庭每年需要花费20亿美元用于预防与气候相关的灾害并修复由此造成的破坏（参见 go.nature.com/2yuycvn）。

新的承诺不断出现：在6月举行的七国集团富裕国家峰会上，加拿大、日本和德国宣布了他们的新承诺，七个国家亦重申了他们会在2025年前每年捐助1000亿美元。9月，欧盟承诺到2027年每年额外援助50亿美元，美国总统拜登承诺美国到2024年每年提供114亿美元的融资，这将使得美国成为最大的气候融资贡献国。但其中大部分资金需要美国国会批准，而且许多其他国家的贡献份额按其经济规模来说更大。“欧盟及其成员国已经拿出了约两倍于美国承诺的资金，而其整体经济规模只有美国的四分之三。” Thwaites说。

然而，问题仍然是富裕国家能否让不富裕国家相信他们会言而有信。一些人认为援助承诺中应排除私人融资以免混淆。不过，伦敦经济学院气候经济学家Nicholas Stern表示，新的承诺应该能让富裕国家在2022年实现1000亿美元的目标。

一些政府正在呼吁提供更多对气候适应的资助。8月，丹麦表示将把60%的气候融资用于气候适应，包括荷兰和英国在内的其他国家也已承诺增加对气候适应的融资。

COP26将就2025年后的目标开启正式谈判。然而，尽管南非环境部长Barbara Creecy在7月提议到2030年之前每年资助7500亿美元，但在今年设定具体气候融资目标的可能性仍然较小。许多国家还希望为“损失和破坏”提供额外的融资，以帮助那些在难以适应且不可逆转的气候下蒙受损失的人们。

气候融资：多少才够？

Huq认为，气候融资的概念越来越多余。“每一分钱都是花在气候上的钱，”他说，“区别在于你花得明智不明智。”

然而，总部位于旧金山的非营利研究组织国际气候政策中心（Climate Policy Initiative）估计^[7]，在2019-2020年间，各国国内及国际间和气候相关的资金流动每年达6320亿美元，约占全球GDP的0.7%。其中大约一半是私人融资，大部分用于可再生能源发电（见“气候融资全景图”）。

来源：参考文献7

这远低于联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的估计，即每年需要1.6万亿至3.8万亿美元才能避免升温超过1.5°C。令人失望的是，化石燃料仍在获得补贴。据估计，2017年至2019年，化石燃料每年获得的补贴约为5540亿美元。而2020年的全球年军费开支达到2万亿美元。

国际气候政策中心警告说，受到疫情及其对经济造成的影响，财政支出的重点已经转向公共卫生等领域（发达国家去年花费了数万亿美元来应对新冠疫情），使得气候融资的中长期前景变得十分不明朗。伦敦智库海外发展研究所气候与可持续发展项目主任Sarah Colenbrander表示，现在真正的挑战是如何确保将更多私人融资用于解决气候变化问题的项目。她说，“如果不这样做，在气候问题上，我们将遭遇比过去更为灾难性的失败。” 

参考文献：

1. Independent Expert Group on Climate Finance. Delivering on the $100 Billion Climate Finance Commitment and Transforming Climate Finance (Independent Expert Group on Climate Finance, 2020).

2. Organisation for Economic Co-operation and Development. Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries: Aggregate Trends Updated with 2019 Data (OECD, 2021).

3. Multilateral Development Banks. 2020 Joint Report on Multilateral Development Banks’ Climate Finance (Multilateral Development Banks, 2020).

4. Carty, T., Kowalzig J. & Zagema, B. Climate Finance Shadow Report 2020 (Oxfam, 2020).

5. Bos, J. & Thwaites, J. A Breakdown of Developed Countries’ Public Climate Finance Contributions Towards the $100 Billion Goal (World Resources Institute, 2021).

6. United Nations Environment Programme. Adaptation Gap Report 2020 (UNEP, 2020).

7. Naran, B. et al. Global Landscape of Climate Finance 2021 (Climate Policy Initiative, 2021).

原文以The broken $100-billion promise of climate finance — and how to fix it为标题发表在2021年10月20日《自然》的新闻特写版块上

本文来自微信公众号：Nature Portfolio（ID：nature-portfolio），作者：Jocelyn Timperley