点亮 “红绿灯”：德国新政府向何处去

本文来自微信公众号：世界说（ID：globusnews），作者：陈鑫盛，编辑：张希蓓，头图来自：视觉中国

“红绿灯亮起来了。”

12月8日，经过德国联邦议会正式选举、总统任命，社会民主党总理候选人奥拉夫·朔尔茨（Olaf Scholz）正式成为联邦总理，并随即任命联邦政府部门首长团队。新政府由社会民主党、绿党和自由民主党三党联合执政，由于政党颜色分别为红、绿、黄，被外界戏称为“红绿灯联盟”。

从选举结束，到执政联盟组建完成，历时两个多月。在9月25日举行的德国联邦选举中，社会民主党获得25.7%的选票，领先于德国总理默克尔所在的联盟党（由基民盟、基社盟联合组成），后者获得24.1%的选票。

随后，社民党和绿党、自民党达成三党联合执政的共识，三方于10月21日进入组建执政联盟的谈判。来自各个领域的约300名专业人士被分到20个工作组，就联合执政协议进行草拟，并且在11月10日正式递交给三方谈判代表，进行商定。联合执政协议在11月24日发布，新政府组建方案成为定局。

这是两德统一以来，第一次出现三党联合执政的局面。在以往的选举中，如果不是联盟党和社民党两个大党联合执政，就是由其中一个大党和政见相近的小党联合执政（如联盟党与自民党、社民党与绿党）。然而，随着大众政党基本盘缩水、小党伴随年轻世代崛起，两党执政的局面逐渐不再现实。因此，本次选举中，社民党、绿党两个左翼政党最终首次携手政治光谱另一端的自民党，形成三党联合执政。

联合执政的三党，将自身的基调定格为 “勇于尝试更大的进步（Mehr Forschrift wagen）”，以此作为联合执政协议的标题。将“更大的进步”置于题目之中，显著地表现了执政联盟的想法：在此之前，以务实著称的默克尔带领中右翼政党联盟党主导执政长达十六年，形成了相对平稳持续的政治环境，因此，新的执政联盟急切地希望以变革来树立新政府的形象。自民党主席克里斯蒂安·林德纳（Christian Lindner）就认为，三党虽然有分歧，“但是我们对于现状亟需改变这件事情的观点却是一致的。”

同时，强调“更大的进步”，也是回应对三党联合执政的谈判是在寻求妥协的质疑。朔尔茨就表示，三党形成执政联盟的思路，不是寻求最大公约数，而是“我们因为想要进步而团结在一起”。

气候保护成为组阁核心议题

“如果朔尔茨成为总理，那么他必然将是一个气候总理。”在组阁谈判前期的10月25日，绿党联合主席罗伯特·哈贝克（Robert Habeck）就如此表态。

气候政策是这次三党联合执政的谈判中最为重要的话题之一。一方面，气候议题是近年来最为显著的国际议题，在德国，“周五护未来（Friday for Future）”等社会运动声量高涨，加上组阁谈判期间又值第26届联合国气候变化大会（COP26）召开。因此，几乎所有政党都绕不开气候议题。此外，德国绿党时隔16年重返执政，生态环保议题作为绿党诉求的核心，自然具有十足的分量。

气候问题是绿党的底线。在谈判一开始，另一位绿党联合主席安娜莱娜·贝尔伯克（Annalena Baerbock）就明确，如果新政府的政治纲领不能够突破巴黎协定，那么绿党就不会参与组阁。按照巴黎协定，气候变暖的幅度对比前工业时代应被控制在1.5度之内。10月9日，绿党青年的全国发言人乔治·库尔茨（Georg Kurz）表态，要求1.5度的目标必须是新政府组建的基础。“我们的目标是从根本上改变事物，我们不需要小修小补的政策。”

同时，绿党政要们在组阁谈判期间不断强调，气候并非新政府组建的其中一个面相，而应该是贯穿整个政府组建的核心逻辑之一。11月21日，贝尔伯克在绿党勃兰登堡的党代会上发言认为，“气候中和必须成为各个政治领域的指导性原则，不仅仅是环境部门，也包括农业、交通、商业和工业。”

然而， 来势汹汹的绿党在组阁谈判前期的表现饱受诟病。10月15日，三党联合执政的初步协议（Sondierungpapier）出台，绿党先前提倡的高速公路限速议题不见踪影。按照这一议题，高速限速能够减少的二氧化碳排放量可以达到每年800万吨，相当于德国国内航班的碳排放量总和，并且，对比其他经济和能源改革，这样的减碳行动几乎没有任何成本。

德国环境援助署负责人于尔根·雷什（Jürgen Resch）据此批评，这将对绿党的气候保护政策的可信度造成强烈和持久的伤害。德国“周五护未来”运动的青年领袖路易莎·纽鲍尔（Luisa Neubauer）则在推特上针对初步协议写道：“这不是普通的政府组建。这是在失控的、系统性的生态危机背景下的政府组建。我们必须改变谈判的方式，明白什么是可以妥协、什么是不能妥协的。”

尽管如此，气候议题相关政见依然贯穿后来正式发布的联合执政协议。其中最为核心的就是提前淘汰煤电的最后期限：按照协议，“在理想状态下”，要实现2030年内完全淘汰煤炭供电，这比默克尔政府的规划提前了八年；同时，将2030年可再生能源发电的份额目标从65%提升到80%。

 德国截至2020年的电力总装机容量按来源分布 / Clean Energy Wire

淘汰煤电的另一面是加大对可再生能源的利用：按照协议，风电方面，政府重点支持海上风电项目，预计在2030年达到30吉瓦的电力容量，就陆地风电而言，联邦各州风电设施占地目标应从目前的0.9%提升到2%；光伏发电方面，加大对太阳能发电的基础设施建设，力图在“所有合适的屋顶区域”都推广太阳能光伏系统。在2030年，应该实现至少200吉瓦的电力容量。此外，氢能源将被大量应用，政府预计让氢能源在2030年提供10吉瓦的电力容量。

除去能源供给，新的组阁协议也包括对汽车市场的规限。按照协议，2035年前德国将逐步停止应用内燃机技术；2030年将实现1500万辆电动汽车，并且通过加强二氧化碳价格证书交易，使得碳排放每吨价格不低于60欧元，从而使得煤炭能源失去市场吸引力。

当然，执政联盟也针对转型带来的问题，形成了相应的政策应对思路。在能源危机的背景下，提前淘汰煤电、转向可再生能源的计划承受着庞大压力。为应对能源转型期间的电力供应问题，天然气被作为过渡期能源使用，天然气能源供暖的淘汰期限为2030年代中期，天然气发电则在2040年结束。

此外，三党一致同意，为了让普通人和中小企业能够负担能源转型期的电力正常使用，EEG附加费将在2023年取消。EEG附加费来自可再生能源法案（Erneuerbare-Energien-Gesetz），是德国为推广生态电力系统所提供的资金，也是德国电费的一个组成部分。取消附加费，被认为将有助于稳定电力能源的市场价格。

这样的气候新政不仅在欧洲，在全球都属激进之列，也不可避免地引致认为新政府不切实际和考虑不周等异议，其中自然以沦为在野党的基民盟为代表。在基民盟看来，提前淘汰煤电是一种莽撞而不务实的表现。

10月29日，基民盟党主席候选人、担任过环境部长的诺伯特·吕特根（Norbert Roettgen）对外表示，此前2038年的目标是“广泛地考虑了不同方面的利益之后的结果”，想要实现气候转型，首先应该选择现实的道路；10月19日，另一位基民盟政要，萨克森安哈特州州长雷纳·哈瑟洛夫（Reiner Haseloff）也提出，提前煤电淘汰的最后期限，必将造成能源方面的短缺。

德国截至2020年的总发电量按来源分布 / Clean Energy Wire

此外，内燃机技术的淘汰也颇有争议。10月28日，基民盟经济委员会的秘书长沃尔夫冈·斯泰格（Wolfgang Steiger）认为，停止安装内燃机的计划会对工业区产生冲击。这项政策将会影响大大小小的企业与个人，在德国，日常通勤的工薪阶层大多是驾驶私家车上下班。“我们必须非常清楚一点，气候政策不是用来去工业化的，而是用来去碳排放的。”

聚焦社会公平，左翼色彩明显

尊严（Respekt）和公平（Gerechtigkeit），是新任联邦总理朔尔茨在这次联邦选举中使用的高频词汇。对于社民党这个老牌中左翼政党来说，关注社会分配的公平问题是其长期传统。随着社民党在选举中获胜，并与同为左翼的绿党结盟，提升中低阶层福利以增强“社会凝聚力（gesellschaftliche Zusammenhalt）”的思路，几乎贯穿新政府在社会政治领域的全部立场。

将法定最低工资提升到每小时12欧元是朔尔茨本次选举的核心诉求之一。社民党的获胜使得这项政策的出台几乎没有异议。法定最低工资的设定直接影响中下阶层的收入水平。2015年1月，德国首次设立每小时8.5欧元的法定最低工资。之后，法定最低工资经过五次提升。在联邦选举之前，这一数字已经达到每小时9.6欧元。新政府则打算将法定最低工资直接拔高到每小时12欧元。

尽管推高法定最低工资可能带来其他阶层的连锁效应、进而造成通胀风险，然而这一举措会直接为中下阶层带来收入增加。按照朔尔茨的说法，将有共计1000万员工从法定最低工资的提升中直接受益。德国东北部梅克伦堡－前波莫瑞州的州长马努尔拉·斯维斯意格（Manuela Schwesig）则认为，该政策将对许多东德地区的居民收入水平提供直接帮助。

除去劳工领域，家庭与养老方面也有明确的福利政策。

在家庭领域，建立基本的儿童福利在执政协议上赫然在目。基本儿童福利主要为贫困家庭的儿童提供补助。新政府力图通过形成一个综合性框架，整合既往的各种针对贫困家庭儿童的补贴，实现统一计算与发放，以简化申请程序、免除繁琐的申请手续带来的困扰。

在养老领域，法定养老金制度几经谈判，最后在社民党的主导下，新政府承诺养老金不会削减，水平稳定在48%，缴费比率不超过20%。同时，退休年龄也没有进一步提高。

新政府也提出改善租住条件的举措。按照联合执政协议，德国政府当前所实行的租金制动（Mietpreisbremse）将延长到2029年。同时，租金上涨限制将变得更加严格：在住房紧张的区域，倘若现有租金低于当地租金，那么租金在三年内的上涨幅度从15%缩小到11%。

同时，新政府将通过兴建新住宅来缓解租住压力，按照协议，计划每年将要兴建400000套新公寓，其中的100000套将由国家出资兴建。此外，新政府还新设立了住房建设部，由社民党的Klara Geywitz出任部长。

近年来，租金上涨的问题在柏林等大城市形成了严重的社会矛盾。尽管在2015年，联邦政府已经实行了租金制动措施，限制租金上涨，但依旧无法解决高昂租金给中低收入人群带来的压力。2019年，柏林曾经实行更为严厉的《柏林房屋租金上限法案》，将租金冻结在2019年6月19日的水平，该新法令在2020年2月23日生效。

然而，仅仅一年多之后的今年4月，卡尔斯鲁厄的联邦宪法法院第二参议院又宣布柏林的租金上限法违宪无效，为此曾有上万柏林市民上街抗议。

变革梦想，谁来买单

野心勃勃的三党联合执政协议，要求“敢于尝试更大的进步”。这样的梦想背后，牵涉到资金支持的问题，按照绿党主席贝尔伯克的说法，要实现气候中和、数字化等现代化目标，每年大约需要至少500亿欧元的支持。那么，谁来为这些变革的梦想买单？

这牵涉到财税政策。通常来讲，最直接的解决方案是增税。例如，在这次组阁谈判中，已经出现通过向高收入人群增税来支持中低阶层社会政策的观点。社民党联合主席诺贝特·瓦尔特－博尔扬斯（Norbert Walter-Borjans）就表示，对中低阶层提供的资金不可能从天而降，只能从高收入者手里拿出来：“如果中等收入者的减负不是由高收入者的更高税收来资助的，那么中产阶级最终会自掏腰包——通过减少国家福利或在其他地方提高税收来支付救济金。”

然而，增税的方案被自民党强硬否定。作为以经济议题见长的右翼政党，自民党在本次组阁谈判中的底线十分明确：不能增加税收。

自民党对于稳健的财税政策如此强硬有其历史原因：在2009年到2013年间，自民党曾经在默克尔的联盟党联合执政，然而由于在执政四年期间未能实现选举中的减税承诺，自民党在2013年选举中一败涂地，甚至失去在国会的席次。

因此，在这次组阁谈判中，自民党在增税问题上几乎没有让步的余地，在10月15日出台的三方谈判初步协议中，就明确了不增税的原则。此外，自民党对联邦政府财政事务的主导权志在必得，主席林德纳在谈判一开始就被认为是财政部长的不二人选。

那么，在不增税的财税基调下如何可能实现“更大的进步”？

在组阁过程中，这一分歧明显：对于社民党和绿党都支持绕过德国的债务制动（Schuldenbremse），通过扩张债务支持现代化建设；自民党则坚决反对出于除新冠疫情之外的原因，继续延长对债务制动的搁置。按照自民党的要求，由于新冠疫情而被搁置的债务制动，将在2023年继续生效。

在不影响债务制动的前提下扩宽金融渠道，成为组阁谈判中的焦点议题。自民党主张通过市场经济的机制创新来解决现代化政策的资金来源。按照自民党秘书长沃尔克·威辛（Volker Wissing）在10月23日的说法，“不管是气候中和的转变、数字化的实现还是人口变化的管理，都是国家无法单独完成的艰巨任务。”“在市场经济中，这也是企业的任务，国家则有必要形成投资的渠道。”自民党主席林德纳也表态：“只有在强大的经济基础上，我们才可能实现社会生态目标。”

在联合执政协议中，新政府主张通过建立气候基金（Klimageld）来减轻社会负担。除此以外，自民党还引入“超级抵扣（Superabschreibung）”作为气候资金来源之一。按照这项政策，如果企业投资数字化及减少碳排放相关的项目，那么这些投资将在两年内得到税收减免。

此外，新政府也计划通过养老金的股份制改革来保证养老金水平的稳定。在自民党的推动下，部分养老金将通过资本市场融资。按照这项计划，成立一个独立机构管理一项预算为100亿欧元的基金，其资本回报则可以成为法定养老金的部分来源。

尽管如此，本届新政府发展蓝图背后的资金问题，仍然是外界质疑的焦点所在。作为反对党政要，联盟党议会党团主席拉尔夫·布林肯豪斯（Ralph Brinkhaus）就对联合执政协议的资金来源表示质疑，基民盟秘书长保罗·齐米亚克（Paul Ziemiak）更是认为执政联盟已经严重左倾，他在推特上写道：“朔尔茨不过是左倾社民党的资产阶级遮羞布。我无法想象，自民党是如何在红绿灯这么一个左翼联盟里保住颜面的。”

然而，无论造成多大的争议，随着12月8日，朔尔茨领导的三党联合政府宣誓就职，后默克尔时代的新纪元都将正式开启。“红绿灯”将如何引导这个欧陆强国走过未来四年的各个路口，都值得期待。

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