关于建立咨询专家库的几点思考

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的战略部署。面对新的形势和任务，如何完善监督工作方式方法，增强监督工作针对性和实效性，各地人大从理论和实践的不同层面、不同角度进行了探索。我们立足于区（市）人大常委会的职能和工作实际，对设立咨询专家库做了初步的探讨与思考。
一、建立咨询专家库的综合分析
咨询专家库具有联系广泛、人才荟萃、知识密集的优势。其工作职责和任务主要是从专业的角度，客观公正地提出咨询意见，为促进人大依法行使职权、推进民主法治建设提供智力支持。因此，探索建立咨询专家库，充分发挥专家库的作用，对提高人大依法、民主、科学决策的能力和水平，增强监督工作实效，推动人大工作创新发展，实现人大制度与时俱进，无疑都将起到积极的推动作用。
（一）建立咨询专家库的必要性
人大监督领域的多样性与常委会组成人员相对单一的知识结构是一对矛盾体。在行使监督权的实践中，常委会组成人员的知识储备往往不能满足工作需要，对被监督部门行业特点把握不当和专业知识不足常常成为监督工作的“短板”。同时，现代社会分工日益精细、知识更新节奏不断加快，常委会工作部门即便进行了调查研究，也很难在短期内对行业及工作状况有深入了解。一个区（市）人大常委会工作部门，每年的监督议题有十余项，但人员配备偏少，一般是一名工作室主任、一名工作室秘书，而工作室的职能，以教科文卫工作室为例，涵盖了教育、科学、文化、卫生、社会保障、残疾人事业等多个领域，涉及多个政府工作部门，会议审议和视察前的调查研究基本都由工作室主任和工作室秘书来完成，调研任务量大、面广，很难深入、抓住实质。在会议审议、视察讨论的过程中，常委会组成人员的发言质量，也与自身知识结构、行业特点关联很大，直接影响着审议意见的科学性和可操作性。因此，如何化解监督领域多样性与监督主体知识结构单一化之间的矛盾，就成为能否提升监督工作水平的重要前提。将具有辅助作用的专家作为“外脑”引进人大工作中来，发挥专家咨询这一特有的功能，弥补人大工作中专业化程度不足的“短板”，对提高人大工作水平而言十分必要。
（二）建立咨询专家库的可行性
专家的高素质、高水准是咨询结果准确性和权威性的保证，准确遴选专家，对开展好相关咨询工作十分重要。进入专家库中的人员，本着覆盖面广的原则，应由不是人大代表的各方面专家、学者组成。1、专家应具有高水平的专业建树、一定的学术权威、较高研究水平，有理论研究成果；2、在专业研究领域有较高知名度，或是区（市）级拔尖人才； 3、专家应具备良好的政治素质和职业道德，坚持实事求是，有社会责任感和严谨的工作态度，热心人大工作，能保证参加相关活动。
组建专家库可以采取“不求所有、但求所用”的灵活运作模式，有机整合专家资源，采取座谈会、咨询会、电话、电子邮件等一些行之有效的方式保持与专家之间的畅通交流，这样有助于在短时间内对整个行业知识实现较为全面的把握。
专家库成员的遴选可以采取如下办法：即依据常委会工作部门的职能，在每个行业中挑选5-10名来自学术界和产业界的知名专家（学术专家和产业专家各占一定比例，有利于进行必要信息的相互验证），建立总人数在50人左右的专家库。可依据所聘请专家的专业特长和研究方向，分为政策法规与工作研究、人事代表、内务司法与法制、财政经济、教科文卫、农业农村、城建环资7个类别，以突出综合性、专业性和针对性。
（三）建立咨询专家库的作用
一是有利于理清思路、抓住重点，提升人大工作的质量和水平。一支业务过硬的专家库队伍可以充分发挥专业参谋作用，协助人大常委会组成人员和人大工作人员，更加有效地制定调查研究和视察方案、工作计划。某种意义上，专家库是人大常委会组成人员和人大工作人员的“外脑”。他山之石，可以攻玉。建立专家库、充分利用“外脑”，是人大工作中具有现实意义的机制创新，对于提高监督实效、在更高层面上发挥人大及其常委会的作用都具有重要作用。
二是有利于去伪存真，提高人大工作效率。通过专家库，能够在较短的时间内掌握更多的行业信息，最大程度与被监督单位信息对称，从而更具针对性地进行监督。有了专家库作为后盾，可以从容不迫地开展不同领域、不同行业的监督，从大局着眼、从小处入手，去伪存真、抓住重点，节约因摸索、学习行业知识而浪费工作时间，从而大幅度提升工作效率。
三是有利于挖掘更深层次的问题，提升监督实效。借助专家对行业整体情况和局部细节专业这一优势，可以在短时间内把调查研究过程中所发现的问题进行权衡梳理，正确判断是宏观问题还是微观问题，能对问题现象耕深犁透、对症下药，对找准问题、解决问题、制定措施、明确方向，都具有重要的基础作用。
二、建立咨询专家库应采取的方法步骤
专家库的建设涉及专家推荐、聘用、调整、续聘，专家库管理更新、架构任期，以及运行方式、经费保障等多个环节、多项内容、多个步骤。因此，要结合各地人大工作实际，研究制定周密、具体、切实可行的工作方案。重点要做好以下几个方面：
一是坚持因地制宜，明确建设目标。专家库的建立，应本着高层次、权威性和代表性的原则。就区（市）人大常委会而言，应立足本地实际，既可以借鉴武汉市人大常委会、安徽省芜湖市人大常委会、江苏省镇江市人大常委会及青岛市人大常委会组建咨询委员会的有关做法，建立综合性的专家库，为人大工作开展提供全面的咨询服务；也可以借鉴四川省内江市、湖北省襄阳市、广州市天河区建立预算审查咨询专家库、江西省人大常委会设立立法顾问专家库等做法，以人大常委会工作部门为主体，先行建立以预算审查等为主要职能的专家库，以点带面，为下一步建立综合性的专家库打好基础、积累经验。
二是确定建设方法，注重持续发展。专家的邀请、推荐应以人大常委会各工作部门推荐为基础，广泛邀请相关企事业单位、学术团体以及个人推荐合适的人选。具体推荐方式可以有三种：区人大常委会直接发函邀请；工作部门推荐；相关单位和个人推荐。在推选的基础上，由主任会议研究确定。对于筛选、确定的专家，采取发放聘书的方式，正式聘为专家库成员。在建设过程中，要注重构建平衡的专家群体结构，使专家的专业结构、区域结构、年龄结构趋于合理，避免专家结构单一、各组人数配备不够合理等问题。同时，要注重培养和发展新的专家，优化专家结构，扩充专家数量。
三是加强制度建设，建立长效机制。要研究制定专家库工作制度，对受聘专家的工作职责、提名与聘任、专家库的管理与更新、架构和任期等作出规定，配套研究制定关于专家库日常管理、活动形式、参与程序等细则。在任期方面，建议专家库的任期与人大常委会的任期同步，任期内根据工作需要和人员变化情况进行适当调整，待任职届满后对专家库进行调整或续聘。
四是确定运行方式,落实经费保障。以常委会工作部门为主体，切实加强与专家的联系，积极会同专家做好有关问题的研究，充分借助专家的专长提升履职水平。专家也可以针对人大常委会年度工作要点中确定的监督议题，主动提出意见建议。要构建良好的交流制度和平台，加强专家间的互动交流。在经费保障方面，应征得党委支持、财政保障，可按照财政部、民政部、国家工商行政管理总局联合下发的关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号）要求，落实工作经费，保障咨询活动的质量和水平。
三、应妥善处理的几个关系
专家库作为加强和改进人大工作的一个重要方式，其理论上的必要性、可行性都已被普遍认可，在人大工作实践中也取得了良好的效果。笔者认为，在咨询专家库的建设、管理和运行过程中，还应当处理好以下三个方面的关系，以确保专家库的良性、有序、高效运转。
一要处理好主与辅的关系。地方组织法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。”人大常委会组成人员是人大常委会的主体，依照宪法和法律行使人大常委会的各项职权。专家库所聘任的专家，凭借其对特定行业和技术的深入了解为常委会做好监督工作提供分析、咨询，发挥参谋智囊和辅助作用。依法监督是人大常委会的法定职责，在专家库的运作过程中，必须准确把握两者之间的界限，从源头上对专家库的机制设计进行科学统筹，使得专家的工作限于对有关专项工作报告等提供分析咨询、应邀参加调研提出意见或出具调研报告、参与培训工作人员、应邀参与相关审议或审查并提供咨询意见，而不涉足其他监督工作环节，这样才能确保监督权力的边界清晰。
二要处理好内与外的关系。专家库作为助推人大工作的外力，是提升人大工作专业化水平的重要举措。与此同时，要严格防止“一专了之”的现象：即在调查研究、分析问题、提出建议等环节中，过分依赖专家库这一外部力量，忽视、减少了自身作用的发挥，反而使专家库的建立成为降低工作效率、弱化工作责任、转嫁工作负担的诱因。行使监督权是人大常委会的法定职责，要在实际工作中找准定位，牢牢把握监督工作的主动权，走人大常委会主导、工作室运作、专家参与的路子，不能事无巨细都依靠专家库。要着重发挥专家库在重点领域、关键环节、疑难问题上的咨询作用，同时要对专家专业的局限性、信息的有限性以及超越专业范围发表见解的准确性和可靠性有清醒的认识，提高分析、鉴别能力，有选择地使用专家的意见建议，而不是照抄照搬、唯专家至上。与此同时，要发挥专家库专业化程度强的“鲶鱼效应”，激发人大干部队伍活力，形成加强学习、提高素质的倒逼机制，培育形成拉动人大工作发展的强大内生动力。
三要处理好建与管的关系。专家库的建立与管理互相依存、互相促进。专家库的建立是基础，是存储专家信息的载体，为人大工作开展提供有力的人才支撑和智力支持；另一方面，专家库的管理是关键，是巩固专家库建设成果、提高咨询效率和质量、确保专家库有序运转的必要手段和重要保障。因此，要树立专家库建管并重的思想，做到建立与管理的有机统一。要重点把握好专家的“入库关”，畅通“出库关”，配套建立激励机制，激发专家参与人大工作的积极性、主动性，鼓励专家依法依规、实事求是、公平公正地开展工作，努力提高参谋和咨询质量。
党的十八届四中全会提出健全依法决策机制，把“专家论证”作为决策环节之一，对推行法律顾问制度、设立公职律师也作出了相应部署，这为建设专家库提供了重大历史机遇和发展条件，需要我们在实践中认真研究、大胆实践、总结提高。