本文来自微信公众号：城市进化论（ID：urban_evolution），作者：杨弃非、吴林静，头图来自：视觉中国
中国生育补贴“第一城”诞生激起广泛关注。四川攀枝花市昨日宣布对按政策生育二、三孩的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁。
中央作出实施三孩生育政策及配套支持措施的决定已有一些时日，各地也在努力出台鼓励生育的政策。但像攀枝花这样直接按“人头”发钱的，还是头一个，被羡慕为“别人家的城市”。
真金白银背后，是生育率继续走低的趋势。近期，河南、贵州、山东等多地公布出生人口或新生儿筛查、活产数等数据出现同比下降。
在7月21日的国新办发布会上，国家卫生健康委副主任于学军直言，对2021年上半年人口出生监测的情况来看，今年的出生人口和生育水平仍然会呈现走低的趋势。
站在全国层面看，生育扶持政策是出于促进人口长期均衡发展的需要，而对于攀枝花这类近年来人口持续减少的三四线收缩城市来说，苦人口存量规模久已。
在打造“钒钛之都”“南向门户”“阳光花城”之路上，攀枝花亟需招揽与之相匹配的人力资源。这1.8万元或许是“收缩城市”们一次“自救”的尝试。
30万人口的目标
城叔曾以住建部发布的“城市建设统计年鉴”统计过三届“收缩型城市”，攀枝花榜上有名。
从2014年到2019年的城区常住人口来看，攀枝花有三个年间出现人口数量的减少。“七普”数据出炉后，也印证了人口在减少的现象。
2020年攀枝花常住人口共121.22万人，与2010年“六普”相比，减少了1918人，占全省的人口比重亦下降了0.06个百分点。
不过，从四川省整体情况来看，攀枝花人口规模在全省排名倒数第三，这一地位十年未变；十年间，21个地市州中有13地出现了人口减少，攀枝花减少的绝对数量也是最少的那一个。人口危机似乎没有那么紧迫，却为何先全国一步发放生育补贴？
其实，这不仅是一项鼓励生育的政策，更是这座城市的抢人政策。
按照攀枝花“十四五”规划，其目标是建设攀西国家战略资源创新开发试验区、现代农业示范基地和国际阳光康养旅游目的地，以及川西南、滇西北区域中心城市和四川南向开放门户。
7月28日召开新闻发布会时，攀枝花市人民政府党组成员、秘书长申剑强调：大山大川大事业，要实现上述发展目标，需要与之相协调的人力资源作保障。
为了招揽人才，攀枝花2017年便出台了《攀枝花人才新政七条》（简称“人才七条”），2021年6月继续出台《促进人力资源聚集十六条》（简称“人才十六条”）。
两轮政策发布，都是希望增强人才到攀枝花发展的吸引力，无论是高层次、高学历人才还是大中专人才，也无论是创新创业人才还是技能人才，都在攀枝花的人才渴求范围内。
500元/月/孩的生育补贴正是“人才十六条”的其中一条。除了“养”之外，在“生、育、学”三个方面，攀枝花也希望对到攀发展的人力资源进行保障和服务。
比如“生”，本地户籍的产妇住院分娩免费；比如“育”，鼓励婴幼儿托育服务；比如“学”，无论落户与否，政策均一视同仁，还额外给没落户的中小学生开通“点对点”的定制校车。根据文件，这些开销，都将由地方财政兜底。
出台这些政策，攀枝花既希望招揽到人才，也希望能够刺激“老攀枝花人”和“新攀枝花人”的生育意愿，促进人口的自然增长。如果顺利，那么攀枝花定下的“到2025年人口总量从目前的121万人增加至150万人”目标，也就指日可待了。
500元的生育刺激
按照500元/月/孩计算，攀枝花户籍的二孩、三孩家庭，每年将领取6000元/每孩的补贴，三年就是1.8万元。
这样的补贴标准对于当地居民而言，吸引力几何？按照2020年，攀枝花城镇居民人均可支配收入为44209元、农村居民人均可支配收入为19938元计算，6000元的补贴金额将占到居民收入13.6%和30.1%，可以说，补贴力度并不算小。
放在全国来看，也不乏竞争力。今年4月，山西曾发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，提到“鼓励用人单位对计划生育政策内生育的婴幼儿家庭父母每人每月发放200元婴幼儿保教费”。无论是政策的强制性还是补贴力度，均不及攀枝花。
根据《攀枝花市2021年市级财政专项资金安排情况的报告》，攀枝花在社会事业类支出上安排3.17亿元。以2020年该市新出生人口（8556人）的一半粗略估算，一年下来，攀枝花在二孩、三孩生育补贴上需支出的金额在2500万元量级上下。
那么攀枝花财政情况又如何？
按照近年来攀枝花地方财政报告，2018～2020年，攀枝花市本级地方一般公共预算收入基本稳定在20～30亿元区间，在2020年间增调预算收入的情况下仍为29.7亿元、未超出30亿元级别。
到了今年，市级安排地方一般公共预算收入陡然上升至60.5亿元，与2020年相比增长一倍有余，助推市级财政可用财力达107.6亿元。这样看，增加一笔补贴支出，压力不算大。
未来四年，攀枝花需要30万的人口增量，不仅希望总人口止跌，还希望人才聚集。连续4年每年2500-3000万元的财政支出，若能撬动30万人口的增量，也算是一笔划算的买卖了。
资源城市的困境
图片来源：攀枝花市政府官网
就这么打响生育补贴的全国“第一枪”，攀枝花的“自救”源于收缩城市的紧迫感，更源自城市发展的自身困境。
作为一座为矿而生的城市，攀枝花是中国四大铁矿区之一，伴生钛资源储量居世界第一，伴生钒资源储量居世界第三。和其他资源型城市一样，攀成钢的发展不能继续走消耗资源、环境恶化的老路。
如何转型？一方面，对于传统优势矿产业，攀枝花正在积蓄能量，等待时机。
四川省社科院西部大开发研究中心秘书长刘世庆告诉城叔，攀枝花产出的矿渣中存在尚未完全利用的有色金属等稀有矿产，此类资源的进一步发展，需要国家政策与技术进步等因素的配套。
年日照时数超过2700个小时，则是攀枝花另一项稀缺资源。“到攀枝花晒太阳”已成为一些周边地市的老年人越冬的选择之一，但在康养产业势头正劲的同时，也给这座城市带来了老龄化社会的负担。
今年1月，攀枝花市交通运输局给出的数据显示：2019年，攀枝花市公交公司共有各类IC卡468845张，其中老年卡86407张（惠及人群为年满70岁的老年人）。按此数据估算，2019年攀枝花70岁以上的常住人口已经达到了18.43%。
截至2019年底，攀枝花公交总公司累计政策性亏损4.5亿元，资产负债率高达156%，在这一背景下，每年提供免费乘车服务和其他优惠服务总额约6000万元。
如何吸引人，尤其是年轻人？交通可能是攀枝花眼下最先需要“破题”的关键。
据刘世庆回忆，攀枝花曾数次错过交通发展的可能，在航空领域，攀枝花机场在山顶上削峰填谷而成，被认为是起降难度最大的机场之一，“风头”被同位于攀西地区的西昌机场“抢走”；在航运领域，受水电开发的影响，金沙江800公里航道并未能完全开通，向南大通道的节点最终“花落”宜宾等等。
“攀枝花应该是多方面的合作，从‘双边’到‘多边’，跟西昌、成都、昆明、贵州，跟周边城市都应该扩展。”刘世庆说，通过补齐交通短板，推动人口更自由流动，反过来也实现攀枝花的更有效发展。
人口止跌的愿望
图片来源：攀枝花市政府官网
根据最近公示的《四川省国土空间规划（2020～2035年）》，未来15年间四川国土空间总体格局将主要体现两方面的特点：一来“实施西部保育培育、东部优化提升的国土空间战略”，二来“形成主体功能明确、空间联动发展的五大片区”。
其中，攀枝花所在的攀西经济区将“以生态功能区为核心，兼顾城市化和农业发展，控制人口过快增长”。对于生态功能区的发展，“十四五”规划纲要提出，将“逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”。
按照十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民的解释，这也就是说，要“在该开发的地区，要有序有度高效率开发好，该保护的要坚决保护好，使中国960万平方公里陆地国土的每一寸土地，要么是城市化地区，要么是农产品主产区，要么是生态功能区，各自承担各自的功能，发挥好每一寸国土最适宜的功能”。
作为攀西经济区中的城镇化区域，攀枝花城区应如何答好这道人口增长、人才聚集的题？除了生态规律，还得遵守一定的市场规律。
“人口高度集中在经济发展条件较好的地区，是世界各国经济发展的普遍规律。”陆铭曾分析过我国当前人口流动趋势与区域发展面临的挑战。在小城市和大城市之间，越大规模的城市人口流入的数量越多，中小城市特别是小城市人口呈现出流出情况。
在四川省社科院西部大开发研究中心秘书长刘世庆看来，“从积极的方面看，在整体生育环境下，政府通过补贴幼儿园等基础设施、或者直接补贴到人身上，无论从哪个方面，都具有肯定作用”，但同时，“这也是远远不够的，还需要真正改善市民的生活”。
面对周边城市对人口的吸纳效应，攀枝花需要更多配套政策，提升人才补贴和全方位服务的政策价值。更进一步的问题是，如何提升区位优势、匹配更多符合地区经济条件的高能级产业，留住人口资源，助推城市实现发展。
从这个角度来看，这座“收缩型城市”出台人才政策，力度超前，500元的生育补贴自有其示范意义。作为全国首发，提高了城市的可见度；作为政策导向，给钱就是给出一种态度。“双减”大背景下，布局未来的棋子需要一步步落下去了。
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