对话杨春立：顶层设计是智慧城市“第一门槛”

近几年，关注数字孪生、智慧城市顶层设计的专家学者并不多见，但杨春立是游走在行业第一线的角色。

她在信息化发展、制造业与互联网融合、大数据领域已研究多年，参加了《国家信息化发展战略纲要（2016-2025）》、《“十三五”国家信息化规划》、《国家电子政务总体方案》、《中国制造2025》、《国务院关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》、《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》等重要文件起草。承担多个省市十二五、十三五信息化发展规划编制、智慧城市顶层设计。

雷锋网独家对话了杨春立。作为中国软件评测中心副主任的她，也给我们带来了对于智慧城市顶层设计领域新的认知。

智慧城市更具“边界”属性

2014年8月29日，发改委联合工信部等部门出台了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，对智慧城市首先做了概念界定（智慧城市是运用新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。），并提出到2020年建成一批特色鲜明的智慧城市。

可以说，当时这个界定是在业界达成共识的。

但杨春立觉得，信息化与智慧化这两个概念实际上很多人到现在都没有很好的区分开来。很多智慧城市运营商实际上在做数字化化的工作，把某个区域、某个场景进行数据的提炼，但是远远称不上“智慧”，即进入到让数据去决策和执行的阶段。

在我国，国家信息化体系有6个要素：信息资源、信息基础设施、信息技术和产业、信息安全、信息化应用和信息化人才。城市信息化也是围绕这6个层面展开的。一直到今天，智慧城市所倡导的产品与技术，都还是原来信息化时代的这几个核心要素，最终也都没有逃脱原有概念。

不过，在城市发展加速的大背景下，许多人看到城市信息化仿佛进入了新的阶段，因此“智慧城市”一词走热。但实际上，智慧城市更强调“区域”的属性，因为原来信息化不强调区域，没有边界。

谈顶层设计，谁是重要角色？

以前在做智慧城市顶层设计的时候，一直在强调政府有什么需求、政府想把城市建设成什么样子，但是现在，杨春立认为，这个设计的过程更强调以人为本。

作为城市中生活的居民，会很关心城市的交通政策对其出行的影响；作为城市中繁荣经济的企业组织，会很关心营商环境是否更加优质、贡献税收是否会有更多激励机制……当这些主体参与进来，和政府、研究机构一起来做城市的顶层设计，会增加更多服务与管理的质量。

雷锋网注意到，谈到顶层设计，城市管理者可能会按照“防管控——营商环境——民生服务”这3个优先级来做智慧化，比如近年来连续出台的“平安城市”、“雪亮工程”、“综治工程”都是围绕防管控的需求。

不过杨春立对这一观点表达了不同意见。她主要有两点看法：

• 这三者是齐头并进的，没有轻重缓急和优先级之分，只是起点不同。“平安城市”等工程是实现政府管理的重点手段，所以其起点会更高，信息化程度提升也会更快。

• 在以人为本这件事上国家是有落地的，比如国家发改委在《新型智慧城市评价指标(2016年)》里面，就加入主观指标即“市民体验问卷”。但是很遗憾，从2016年的评价报告来看，成效不太乐观：成熟分的城市为0，成长期的城市40个，超过17%的城市还是处于起步期，市民的体验刚刚及格。但时隔3年，真正成熟的智慧城市依然未见。

顶层设计考虑“立体化”，数据打通

而就在人们热衷于追逐智慧城市的时候，“新型智慧城市”一词又蹿红——提出部门包括网信办、国家发改委和工信部，最早提出时间是2015年。

在当时，实际上就赋予了“新型智慧城市”一个很重要的任务：数据开放共融共享。

但时至今日，这依然是城市治理中的最大难题。很多厂商基本会绕开这个话题来谈城市建设和城市规划，没有触及到基本的核心问题。

杨春立认为，目前越来越多的城市在关注这个问题，因为原来以项目和业务系统的思维来做顶层设计已经不再适用了，现在会更多涉及到跨部门的协同。

国家及地方政府专门出台了一个要求：规划、实施、评估这几项工作需要分离，即一家单位只能三选一（亦有称“管运分离”）。后来，这在智慧城市行业已经成为硬性规定。

依照行业格局来看，电信运营商、BAT等互联网公司、中小解决方案商成为实施主体（搭建大型城市基础设施），而研究院等机构则是顶层设计的主体。

一城一策VS千城一面

城市做顶层设计时，第一要考虑本地优势（区位、人才、资源、产业等），第二要考虑未来城市的发展需求。因此，对于类似杭州城市大脑的复制，杨春立表示，必须结合本地的基础条件和发展需求。

可见，任何在当地城市做得很好的平台和应用，基本上有很深的城市烙印，而在这种城市基因面对新的城市病、新的城市规模时，既要考虑方法论的适用性，也要考虑技术手段的适用性。

“一成不变的全部照搬过来，绝对不适合。”

目前，全国有500个城市声称在建智慧城市，但雷锋网注意到，以北上广深杭这些一线城市为主的局面一直都没有被改变，换句话说，非一线的智慧城市并没有取得大的进展。但杨春立表示，虽然这些城市声音不大，但确实也在做。

十二五期间（2011年-2015年），一线超大城市率先响应国家号召，开始做智慧城市的专项规划，纷纷投入布局；十三五期间（2016年-2020年），智慧城市的建设热潮开始从一线蔓延至二三四线，包括很多略有基础的县城、大城市里的园区也在单独提，虽然范围更小，但理念的内核一致。

顶层设计的3个方向

杨春立所在的中国电子信息产业发展研究院长期做智慧城市的顶层设计，当有城市委托他们来做顶层设计时，杨春立的团队会去做充分的调研。其团队会基于3个方向去做：

• 摸清现状：该城市有什么条件，是否智慧城市实施的几大要素都已具备。

• 找到目前面临的短板和痛点：如何进行弥补。

• 明确未来需求：顶层设计面向未来，规避短视。

在顶层设计过程中，政府以及研究部门一定要避免的是“项目思维”。城市的规划、基础设施部署都是逐步由浅入深的过程，不能验收完了就结束了。政府管理面向未来，更在意未来的效果展现。

雷锋网观察到，智慧城市由于是一个系统化的工程，本就是对过去许多年单点应用部署的一种模式升级，应尽量避免在现阶段再次进入“各自为战”的局面（交通、文旅、能源等设施单独部署），而应追求效益最大化，即各场景系统合纵连横之后达到的“帕累托最优”状态。

值得一提的是，在我国，推动智慧城市发展的主要有4大主导力量：

• 工信系统：考量产业的发展；

• 住建系统：城市空间与格局优化；

• 发改系统：宏观经济的发展脉络；

• 网信系统：跨部门跨领域的统筹协调，机制与模式创新。

这些系统之间既有分工又有合作。2015年12月17日，网信办、发改委、工信部等共同见证中国电科与深圳、福州、嘉兴共同签署了新型智慧城市建设战略合作框架协议，算是迈出了新型智慧城市建设第一步。

借鉴共享经济模式做顶层设计

杨春立提到，城市的精细化管理、城市本身的智能运行、城市的智能产业发展，概念很多，因此智慧城市到底包含多少事物也依然没有统一界定。曾经有段时间，业界认为智慧城市的背后应该是一套被充分集成的大系统，或者出现一个统一的运营中心。

但是事实告诉人们，城市各个系统之间（环保、能源、交通等）、城市多个管理部门之间跨领域的协同非常复杂，这种协同并不能简简单单被集成到一个大的系统。

“无论是杭州的城市大脑还是深圳的城市大脑，应用都只是在某个片区，比如交通大脑，杭州萧山区做得最好。因此目前的智慧城市还远远没有上升到整个城市的精细化运营和智能运行阶段。”

对于老百姓来说，在寻求行政服务时，能得到高效的信息回馈是最迫切需求，但是政务数据在一定程度上没有相互打通，导致“跑路现象”依旧很严重。很多时间耗在沟通协调方面。

因此杨春立也提到，政务服务可以借鉴共享经济（以单车、滴滴为代表）的模式，由政府构建一个公共的平台，最大化程度开放，这个模式之下，老百姓在沟通上的成本会大幅度下降。雷锋网观察到，目前广东的“粤省事”小程序、上海的“一网通办”、江苏的“不见面审批”都是这种先行的模式。

开放哪些数据？实际上这就取决于老百姓的政务服务需要哪些数据，政府内部会梳理出一个清单和目录，再把这些目录向相关部门提出开放请求。实际上，在操作环节这不困难，目前除了地方政府在实行数据打通外，国家层面已经在建一套“政务信息资源共享交换平台”，只要A部门提供需求目录，交换平台会将其需求反馈至B部门。未来这种数据打通会更加便捷。

2010年前后，杨春立的团队提出过“梳子模型”，就是按照统承的思想，采用的基于服务的SOA架构体系，功能模块紧内聚又实现了松耦合，是一个可拆卸的应用服务平台。

但是到今天，他们对这个方案做了升级换代，提出了“数字孪生”的顶层设计方案，其核心是以数字孪生+城市信息模型（CIM）建设新型智慧城市，以城市的信息数据为基础，建立起三维城市的空间模型，和城市的信息形成有机的综合体。

采访最后，杨春立提到，尽管在现在的智慧城市建设中，无论是政府还是方案提供商都没有对哪个领域做“特别安排”，优先级没有明细的界限，但是各个主体、各个场景之间是缺一不可的关系。

打破数据孤岛，做好顶层设计，探索简政放权，将是今天城市发展的新的门槛。

值得一提的是，杨春立目前已确认参加2019年7月13日-14日由中国计算机学会主办，雷锋网(公众号：雷锋网)、香港中文大学（深圳）联合承办的第四届CCF-GAIR全球人工智能与机器人峰会，具体会在「智慧城市」专场探讨未来城市顶层设计。活动链接：https://gair.leiphone.com/gair/gair2019.

2019年7月13日-14日，雷锋网将带我们共同见证「智慧城市」的未来。

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