党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系进行了重要部署，提出建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。数字政府是数字中国战略的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，是创建人民满意的服务型政府的重要支撑。这就需要政府主动把握技术变革机遇，全面应对新时代的风险挑战。

一、数字技术应用促进政府数字化转型

数字技术是数字时代的基础，是建设数字政府的必要条件。政府数字化转型需要借助数字技术的创新动能，通过在政府各方面深化应用数字技术，提高政府信息的数字化水平和共享程度，优化组织结构和流程，改善公共服务供给，扩大民主参与渠道。应用数字技术促进政府数字化转型包含四个方面：提升政府效率、改进内部流程、改善公众参与、创新公共价值。

（一）数字技术提升政府效率

数字技术应用到政府管理领域最初是为了提升政府内部的效率，涉及技术环境的操作、维护和发展，进而在政府组织内部和政府机构之间提供技术能力、服务和基础设施。基于这一情境，这一时期把以前由政府组织持有的数据、文件和其他信息以数字格式表示，并提供给政府组织内外的工作人员、合作伙伴和其他利益相关方。这一时期主要有两大目标：一是在数字化信息及其通过数字网络进行交互的基础上，使现有进程、服务和办事流程自动化；二是使公众能够以数字化格式通过数字网络获得服务。

数字技术应用的初期不涉及重新设计、改进或以任何方式改变现有流程、服务或做法，而只是将现有的内容数字化和自动化，并通过数字网络向同样的利益攸关方和客户提供这些结果。如果一个流程或一个工作实践在数字化之前是无效的，那么它们很可能在数字化之后仍然同样无效。因此，数字化阶段本身在改善政府机构内部运作、适应不断变化的运作条件和社会期望以及向公众提供价值方面所起到的作用是有限的，但这是进入数字政府发展后续阶段的必要步骤。为了充分发挥公共部门数字化的潜力，必须消除对政府机构工作和结构转变的制约，推进数字化进程。这一转变是向改进内部流程演进的实质。

（二）数字技术改进内部流程

数字化转型的进一步目标旨在通过应用数字技术改进政府组织的内部流程、结构和工作实践。这种改进往往是作为政府更进一步的行政和体制改革的一部分进行的，其目的是实现内部效率提高、效能优化、合理化、简单化和其他与改革有关的目标。这一阶段的改革包括但不限于在一个单一组织内进行，甚至包括整个部门和各级政府的合作。进行这种改进的主要机制是技术和组织创新，包括从根本上重新思考以技术为支撑的政府、组织或部门在数字化方面做什么或应该做什么，以及如何调整其业务和技术发展。促成这种改进的主要因素是作为最初提升效率的数字化的一部分而建立的数字和技术环境，包括相关的能力和结构。

数字技术应用改进政府内部流程是对政府组织内部以及内部各部分相互作用的改进。由于这是一种内部改进，公众、企业和其他外部行为者可能会在与政府互动中获得更好的体验，但其影响是间接的。对政府组织内部流程和结构改革的限制不仅错失了将公众和其他非政府行为者纳入通过新数字方式与政府机构进行工作和交易的机会，而且未能利用新的数字渠道让公众参与政府决策过程，从而无法在被治理者和治理者之间建立信任，并增强公众的权能。为此，必须消除在数字化过程中政府内部工作的变革限制，包括转变政府与非政府行为者之间的关系。

（三）数字技术改善公众参与

数字化转型的深入推进是改善公众参与，旨在利用数字技术改变政府与公众、企业和其他非政府行为者之间的关系，以增加公共服务供给系统的可得性，提高便利性和有效性，让公众参与政治和民政事务，发展基于知识的社会和经济，并追求其他高价值的公共政策目标。随着政府网站“政民互动”栏目的广泛开设，越来越多的公众通过政府网站参与互动交流，不论从政府服务的角度还是从公众意识觉醒的角度来看，公众通过电子方式参与公共事务都成为了一种新趋势。

数字化的公众参与提高了政府业务和公共服务供给者业务的透明度，并建立健全问责制，进而在公众和公共部门之间、被治理者和治理者之间建立信任。实现参与目标的基础是政府部门的能力，而能力的提升得益于在数字化和政府转型阶段，通过数字渠道与外部行为者进行互动、在各种数字平台上建立其存在和运作模型、跨组织边界开展协作，并展示在技术驱动的政府内部运作方面的业绩改进。

（四）数字技术创新公共价值

数字化转型创新公共价值旨在利用数字技术提升政府创造公共价值的能力，创造更大的公共价值，以满足公众对政府能力的期望。依靠由不同政府角色组成的数字政府生态系统，包括非政府组织、企业、协会和个人，政府应用数字技术进行角色间交互，支持数据、服务、内容的生产与访问，以创建公共价值。经济合作与发展组织（OECD）认为公共价值指的是根据愿景和角色的不同，对社会产生的各种益处。如满足公众和客户需求的技术与服务；满足公众对公平、公正、效率和效能期望的产品选择；分配的公平与有效；为完成公共目的对资源的合法使用；改变优先权和需求的创新与适应性等。

数字技术除了带来政府办公效率和服务能力的提升等内部政府效益外，更重要的是在政府治理体系、治理能力和管理模式的数字化转型过程中，越来越多地体现社会和公众效益，如减少腐败可能性、提高公众数字素养等。快速发展的技术以及伴随而来的社会技术革命要求数字环境下政府具有远见和洞察力。

二、数字政府的内涵与特征

为贯彻落实党的十九大关于建设“数字中国、智慧社会”的战略部署，更好地适应当前数字化时代对政府治理体系和治理能力提出的新要求，数字政府建设成为各级政府深化“放管服”改革转变政府职能的重要抓手。各地区积极制定“数字政府”整体规划，以提升民生服务为重点，以体制机制创新为保障，强力推动“数字政府”建设，以公众需求为导向提升服务水平，不断优化营商环境，增强发展动力，为推进我国政府治理体系的创新提供了有力支撑和保障。分析国际国内的实践，数字政府有以下几个特征。

（一）政府即平台

这主要体现在培养变革创新思维、公共服务交付创新、促进经济增长、构建基础设施等方面。政府通过推动与公众、非政府组织和企业共同创造、共同设计和共同交付的创新，从公共服务的提供者变成改善公共服务生态系统的管理者；公共部门提供数据和基础设施，并确保公平、包容和社会效益，使企业抓住正在崛起的平台经济机遇方面发挥关键作用；提供致力于建立信息和通信技术基础设施和监管、数字智慧、劳动力技能和信任的坚实基础。

（二）创新公共价值

数字政府超越微观层面以技术为中心的行政效率和服务能力等内部政府效益的提升，政府更具有远见和洞察力，更注重政府治理体系和治理能力数字化转型中社会和公共效益的提升；从宏观层面解决政府的数字化转型问题，即为了解决在社会技术变革中出现的日益复杂的问题，新的政府数字化模式需要包括除技术和服务以外的社会和组织因素，如人力资源和治理，从而使得政府的数字化转型不断提升公共价值。

（三）用户驱动的服务设计

政府服务的重点从满足政府和政策需要向回应公众需求转变，通过服务设计和交付过程改变需求的方向，将满足用户需求作为工作重点，并以这种方式设计服务为用户提供他们实际所需。利益相关者和用户的参与不应仅限于服务的实施，还应参与公共电子服务的设计过程。为了捕捉用户需求并适应不断变化的公共价值观，需要采用敏捷开发而不是传统的瀑布式电子服务开发方法。政府不应采用传统的电子服务开发模式，而应采用新的精益方式来发展服务。

（四）数据治理与协同

强化数据资源统筹规划、分类管理、整合共享，实现公共数据资源一体化管理，为各级政府及其部门开展大数据分析应用提供数据支撑；充分发挥数据的作用，预测政策需求和对未来作出规划，把数据作为驱动创新和引领发展的先导力量，作为应对危机、解决问题和实现目标的工具；对数据进行资产化管理，实现数据有规律地跨组织边界流动，使部门之间更容易进行交互和提供更好的服务，专注于设计和实现以数据为中心的策略和流程。

三、数据驱动的数字政府框架

随着大数据、人工智能应用的不断深入，数据已成为数字时代数字政府治理的核心，数字政府在技术上倾向于以数据为基础，在运营方面倾向于基于需求的定制化服务。传统政府单方面地向消费者（公众、企业）提供服务，数字政府却基于数据分析了解公众的需求，并利用数据为每个人提供个性化的服务。公众可以搜索他们需要的政府服务信息，并独立地使用这些数据，以获得智能的、自主的、自动化的、定制化的服务。公共政策中的“数据驱动”一词意味着数据成为政策分析和决策的重要来源，成为解决问题和实现目标的工具。数据驱动的数字政府根据数据的开放和使用情况，实现以公众为主导的政府管理，并在公众提出需求之前通过数据分析，提前预测需求并提供服务。

构建数据驱动的数字政府，包括数字政府的核心、数字政府的基础、数字政府的价值、数字政府的关键和数字政府的实现五个模块。数字政府的核心是开放与参与，通过数据发布与开放、隐私保护与安全，让公众参与到数字服务设计、政策制定的过程中，参与到数字服务的满意度调查过程中。数字政府的基础是通过数据资源规划和共享，构建协同文化，实现数据驱动下的治理与协同。通过统一数字身份认证和用户驱动的服务设计构建灵活、主动与定制化的数字化交付服务，实现以数据为核心的服务与创新，这是数字政府的价值所在。数字政府的关键是决策与支撑。如何利用数据科学决策，预测政策需求和对未来作出规划，是数字政府应对危机、解决核心问题的目标。数字政府的实现是能力与评价，通过数字能力与技能的培养，提升公共部门的数字素养，完成公共部门的数字化转型，通过数字技术的投入，开发创新应用，不断培育数字文化建设，并对数字政府发展进行评价，促进数字政府能力的提升。

（一）数字政府的核心：开放与参与

数字政府的核心是数据开放与公众参与，指的是政府的开放、透明与包容性。政府在政策制定和服务交付中参与多个角色定位，并让公众参与其中，创建数据驱动的文化，保护隐私确保数据安全。开放政府数据是由公共机构或政府控制的实体产生或委托产生的数据，可供任何人使用、重用和再分配。在这种条件下，政府数据的获取、再利用和再分配不仅为公共部门机构创造价值，更为整个社会创造了价值，使所有利益攸关方能够全面、免费地获取公共数据，并让个人有机会评估各行政机构的表现。随着新技术应用的深入，这个开放式平台让更多人能够更大限度地获得关键记录，数据获取的便捷性使得公众有机会就公共政策做出明智决定，并参与政策的制定和对服务的设计，不断地发现发展机会。为了改善公众参与，政府由“独白式”转化为“对话式”，政府将信息推送到多个电子渠道，使公众能够随时随地地接收实时信息，并鼓励公众通过这些电子渠道提供反馈意见。总的来说，开放政府数据能够提高资源的使用效率，改善服务供应——这是大多数国家数字政府战略的一个关键要素。

（二）数字政府的基础：治理与协同

数字政府的基础是通过数字化转型、数据化治理、创造性投资以及创新性战略，实现跨层级、跨地域的一体化协同，达到更加灵活和有弹性的政府治理活动，创造可持续的公共价值。通过跨部门的合作，政府信息和数据通过电子的方式在不同部门之间共享，以此支持协同的有效组织和治理框架，实现数据为中心的治理，即以数据为中心通过数据收集、确认、聚合、分析，产生数据服务与产品，并把服务进行聚类产生价值。在治理过程中，数据的参与实体包括数据提供者：政府、企业和公众，并最终为政府、企业与公众服务。数据的发布与使用也需要数据提供者的授权，数据驱动的政策环境、数据驱动的基础设施、数据服务提供者和数据分析服务提供者等制度与技术基础。在此基础上建立明确决策与责任、政策与标准、指导原则、隐私与条约以及普通数据的集成框架，实现整体数据治理。构建政府、公众、企业和非政府组织的各角色协同框架，在公共部门内部和非政府组织、企业或公众等外部角色之间如何建立协同机制，由不同角色构成数字政府生态系统，通过与政府的交互，支持数据、服务、内容的生产与访问，促进相关角色的投入使用以调整供需关系。

（三）数字政府的价值：服务与创新

数字政府的价值体现在公共服务从用户需求开始，而不是政府根据政策需要设计服务，根据用户需求创新公共服务模式，为每个人提供量身定制的服务。通过统一身份认证、电子签名、电子证照等以用户为中心设计提供服务的界面和业务流程，使得政府工作人员更有效地履行职责，公众能够更快、更好地获得服务。针对服务设计与交付可能产生的用户期望与项目负责人期望之间的差距、管理感知和服务规范之间的差距、对用户的承诺与实际交付之间的差距，以及用户对服务的期望和他们对服务的实际感受之间的差距，用户为中心的设计是一种将过程或产品的预期用户置于设计和开发中心的方法。通过敏捷的方法构建简单、快速和清晰的以用户为中心的服务，研究用户面临的实际需求和问题，并了解策略意图和技术约束，利用用户的反馈来改进服务。

（四）数字政府的关键：决策与支撑

数字政府的关键之处在于通过业务处理的自动化和自主性，以及以数据、算法和人工智能为中心追求科学、准确的决策和支撑。“用数据说话，靠数据决策，依数据行动”已成为共识，越来越多的数据来源和分析工具使得政府能做出更好的决策，同时还可加速数据的收集，减少政策周期和迭代所耗费的时间，对所收集的数据进行更加精细的分析，从而不断培育经济新动能、构筑竞争新优势、改善民生新服务。利用公共部门的数据进行决策，意味着需要扩大公共部门信息和统计的数据池，纳入产生数字经济的新数据源，包括移动数据、物联网和社交媒体等。利用数据驱动的决策可应用于公共部门的各个领域。

（五）数字政府的实现：能力与评价

数字政府的实现体现在重视发展相关技能，培养数字素养，增强公共机构的数字能力，确立明确的业务发展实践目标以及完善的法律和监管框架。总的来说，数字技能的培养有助于改善社会包容，缩小数字鸿沟。通过五个方面：信息和数字素养能力、沟通与协作能力、数字内容创建能力、数据安全能力以及解决问题能力创造性地使用数字技术，识别数字能力差距。按照“以公众为中心”的原则，从公众体验和信息化支撑的角度，结合对数字政府服务的内容、管理和运维等多方面的考察，建立科学有效的评估指标体系，对数字政府的建设进行综合评价，促进各级政府部门不断提升政务服务的供给质量。

四、综合能力提升的数字政府评估框架

大数据、云计算、社交媒体、移动互联网以及AI等新技术应用改变了人们看待政务服务的方式。政府数字化转型的过程中不断提高公共管理的效能、创新服务模式、满足透明化和问责的需要，实现有效资源配置与管理、刺激经济发展、增强社会包容性，但各地发展水平很不平衡，通过数字政府发展水平的评估，评比对象可以找到自己的差距，明确发展方向，创新为本地公众和企业提供服务的模式和价值，缩小地域之间的数字鸿沟。数字政府的评估体系，分为数字基础准备度、数字环境支撑度、数字服务成熟度、数字协同治理度、数字公众参与度和数字技术使用度六个方面。

数字基础准备度主要考察政府数字化转型必备的基础：各地或部门的数字化投入和数字文化环境，政府对公务员的数字技能培训的频次与投入，统一数字身份认证、电子印章和电子证照库等数字化基础设施。

数字环境支撑度主要考察各地或部门的数字政府规划的战略引领，数字管理机构的统筹推进作用，政府数据资源的管理、标准、架构等的整体规划，数据共享交换、开放数据的使用、数据安全管理和隐私保护等政府开放和使用数据的程度等方面。

数字服务成熟度主要关注数字化环境下政务服务办理事项信息的基础提供情况，针对个人和企业要办理的一件事的所有流程中服务集成与交付情况，基于数据分析的主动服务、定制服务，以及跨部门、跨层级的服务交付等。

数字协同治理度主要关注数据驱动下部门协同推进政务服务使得企业的流程缩减、营商环境优化，市场主体信用体系建设情况，数据驱动的政策需求预测、自然灾害应对，以及网格化管理和安全等。

数字公众参与度主要关注数字服务的设计过程中以及数据开放过程中公众的参与情况，对终端用户、提供服务的公务员以及其他支持最终用户访问服务的中介等需求的调查情况，对公众数字服务满意度的调查及反馈，以及政策咨询的公众在线参与度。

数字技术使用度主要考察各地政府在创新服务交付的过程中对云计算、大数据、物联网、人工智能和区块链等数字技术采纳情况，包含云平台的集约化建设与使用、大数据应用创新、新技术推动环境治理等。

[作者：王益民，中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心主任、研究员，国家电子政务专家委员会副主任]