万字长文 | 联合国报告：发展中国家如何创新金融监管？

近日，联合国普惠性发展融资特别倡导（UN Secretary-General's Special Advocate for Inclusive Finance for Development，简称UNSGSA）和剑桥大学替代金融中心（Cambridge Centre for Alternative Finance，CCAF）联合发布了一份金融科技发展报告，同时报告撰写得到新加坡金融管理局（MAS）的支持。

报告对来自20多个发达、新兴和发展中经济体的40多个监管当局和其他主题专家进行了半结构化访谈。雷锋网AI金融评论对这份报告做了不改变原意的精编。

过去十年来金融科技创新在大幅推动金融普惠的同时也带来了层出不穷的安全风险，发展中国家和新兴经济体也被一个“痼疾”困扰不已，即监管工具和技术追不上金融科技创新的快速步伐。

一个主要原因在于，通常发展中国家和新兴经济体的监管资源非常有限，当局往往需要在监管创新选择和成本效益之间仔细权衡，一定程度上造成监管脚步的滞后。

鉴于此，这份报告通过分析金融技术监管举措的早期经验和教训，用实证研究来扩大对监管创新手段和成本效益考虑的认知，来帮助发展中国家和新兴经济体的监管机构探索适合自身的金融科技监管方法。

报告重点回顾了三项创新监管举措：创新办公室、监管沙箱、RegTech（合规技术）的早期经验教训，此外还给出了一套规范科技创新的建议。

全球金融监管科技全貌

移动电话和云计算、人工智能(AI)、机器学习(ML)、大数据分析和区块链方面的进步使得创新的商业模式、产品和服务得以创建支持普惠金融的服务。下面图1总结了这些模型、涉及的技术、普惠金融的潜在好处以及相关的挑战和风险。

图1:技术如何推动普惠金融的创新

对金融监管机构来说，需要考虑金融创新是如何与普惠金融(I)、金融稳定(S)、金融诚信(I)和消费者保护(P)等监管目标相互作用的。下面的图2总结了技术支持的金融创新可能对四个I-SIP监管目标产生的积极和消极影响。

图2:金融创新对监管目标的潜在影响

此外，监管机构在监管以科技为动力的金融创新方面还面临五大难题：

1. 他们通常不是技术专家，这可能使理解和评估创新的商业模式和实践变得困难。

2. 许多新的创新者并不是传统意义上的金融服务提供者，也不一定会受到监管。

3. 传统上，央行和监管机构都不愿承担风险，往往将稳定置于创新之上。然而，创新可以创造机会，同时增强稳定性和包容性。

4. 监管机构通常资源紧张，技术引领的创新带来了额外的挑战。

5. 来自现有金融服务提供商维持现状的压力也可能存在。

面对这些挑战，发达国家、新兴经济体和发展中国家的监管机构通过自主创新做出了回应。它们制定的创新监管举措旨在确保金融创新加强其监管政策目标，包括普惠金融，并减轻潜在的负面影响。图3在分析框架中捕获了这些动态。

图3:金融创新、监管创新和监管目标的框架

过去5年，创新的监管举措在世界各地越来越普遍。下面的图4说明了已经制定了这类倡议的国家。

图4:全球创新监管举措的例子

监管手段之一：创新办公室

创新办公室通常是监管创新之旅的第一步，因为它们在促进监管机构与创新者的互动方面发挥着重要作用。

创新办公室的主要目标是在支持创新的环境中促进决策者和创新者的参与和相互学习。这种互动有助于监管机构识别新出现的问题，并可能为政策制定提供信息。对于创新者来说，这也是至关重要的，因为它有助于他们了解当地当前的监管格局，以及与金融技术相关的监管可能走向何方。

创新办公室可能有不同的名称、形式和功能，但它们都与寻求提供创新产品和服务的金融服务提供商有联系，并向他们提供监管澄清。面的图5突出显示了现有或非正式创新办公室的全球分布。

图5:按管辖范围划分的全球创新办公室举措示例

对于新兴经济体和发展中经济体能力受限的监管机构来说，创新办公室是一个令人信服的选择。它们往往比其他监管措施更容易建立，因为它们不需要长期的立法或监管改革。

许多创新办公室使用资格标准来确定他们与哪些供应商就特定的监管目标进行合作。资格标准还有助于监管机构优先考虑与被认为对实现创新办公室既定目标最关键的供应商的接触。

这是新兴经济体和发展中经济体监管机构的一个重要设计特征，在这些经济体，资源往往匮乏，产能是一个重要考虑因素。虽然不是所有的监管机构都公布了它们的资格标准，但下面的图6描述了这些标准。

图6:创新事务处的一般资格准则

需要注意的是，虽然创新办公室存在于全球许多司法管辖区，但大多数位于发达国家或接近发达经济体地位的新兴经济体。

鉴于新兴经济体和发展中经济体的能力限制，以及创新办公室相对于监管沙箱的运营成本相对较低，它们从中吸取的教训可能会引起监管机构的特别兴趣。

创新办公室的经验教训

首先，从创新办公室获得的关键经验强调了尽早、密切地与创新者接触的重要性。

其次，创新办公室的好坏取决于其资源的质量。创新办公室的作用取决于其背后监管资源的质量。创新办公室通常能够以两到三名核心员工迅速起步，然后根据需求进行扩张。(相比之下，仅在法规沙箱的设计阶段，在其实现阶段就需要大量的人员甚至更多的资源。)

鉴于创新厅的主要职能是澄清管制框架，员工必须充分了解以技术为主导的创新与金融监管的交叉。一些接受采访的创新者指出，当监管者和创新者之间存在知识鸿沟时，创新办公室的作用可能有限。

一些监管机构还强调，鉴于创新办公室所需的小众技能:监管知识和对金融服务领域技术创新的理解，它们在吸引和留住合适的专业知识方面存在困难。

此外，虽然创新办公室在整合到监管生态系统中时，产生的影响最大，但是这也可能导致一个复杂的监管环境。例如，美国政府问责局强调了这样一个事实，即“美国复杂的金融监管结构可能会使金融科技公司识别其必须遵守的法律并澄清其活动的监管地位的能力复杂化”。

监管手段之二：监管沙盒

监管沙盒作为一种正式的监管程序，允许市场参与者与实时客户测试新的金融服务或商业模式，并受到一定的保障和监督。目前监管沙盒已在50多个国家和地区运行或计划中。下面的图7描述了这些分布。

图7：监管沙盒全球分布

目前监管沙盒可分为产品测试和政策测试两类：

一是产品测试沙盒：允许创新者在正式授权或注册之前对新产品进行实时测试，获得参与者对其服务或业务模型的反馈，评估消费者接受度和商业可行性，测试底层技术的可行性，并重新定义产品特性以达到合规。

二是政策测试沙盒：测试时安排一个特殊的监管假设，目的是评估法律法规是否可能妨碍有益的新技术或业务形式。这通常是监管流程的最后一步，始于有关监管不确定性的非正式指导，结束于以确定业务模型是否需要修改现有规则或监管的测试。主要用于对原有法律法规的删改。

但要注意的是，二者界限并不分明：几乎所有的法规沙盒，包括产品测试沙盒，在测试过程中都有一些法规不确定性的元素。

监管沙盒的优势是可以直接促进金融包容性，尤其是主题沙盒。

主题沙盒重点关注对包容性金融生态系统具有显著意义的产品或技术。这方面的突出探索是马来西亚央行与总部位于英国的汇款公司WorldRemit的合作案例。

当时马来西亚法律要求KYC检查必须以人为本——这对网上开户是一个巨大的障碍，尤其是在农村地区。

沙盒允许WorldRemit在银行监管下的受控环境中操作其eKYC解决方案。测试受到客户的好评，银行对远程KYC解决方案的有效性感到满意。因此，银行修改了KYC规则，允许汇款提供商通过自拍和其他远程身份证明来验明正身。

也许更重要的是，与市场参与者的互动可以为沙盒计划提供一个焦点，从而在监管机构内部实现文化变革。

监管沙盒的经验教训

对沙盒的早期批评集中在新公司没有适当监管能否在市场上运营的风险上。然而，更深层次的担忧是，监管机构可能将资源密集型沙盒计划置于更全面的创新政策、市场参与战略或金融包容计划之上。

1、实际上，沙盒并非必要

监管沙盒的成本因监管机构、设计和运行阶段的不同而存在很大差异。在两类沙盒之间的模糊界限下，还不清楚哪个模型的资源密集度较低。单是设计阶段就可能是高度资源密集型的。

到目前为止，在一个发展中经济体开发一个监管沙盒需要18个月的时间；即使在发达市场，监管沙盒的开发通常也至少需要6个月。这一过程涉及广泛的公众咨询和市场调研，和涉及重大的内部协商。

运营阶段的成本可能会降低，但不是一定会降。几乎三分之二受访的监管机构指出，他们明显低估了开发和运营沙盒所需的资源。一个新兴经济体的监管机构承认，其团队很快就被应用程序的数量压得喘不过气来。

在发达经济体中，一个监管机构拥有相当于10名全职员工的人员来支持沙盒功能。

数据表明，大约四分之一的监管机构在没有优先评估可行性、需求、潜在结果或附带影响的情况下就启动了沙盒计划。

有些可能是希望在这一监管创新的高利润指标上保持竞争力，而不是非“沙盒”对普惠金融的影像感兴趣。尽管宣布沙盒框架可能相对简单，但在启动这些资源密集型项目之前，应该仔细评估目标和风险。

这方面的案例是，肯尼亚资本市场管理局最近进行的一项金融科技市场调查显示，一个创新办公室将有助于解决初创企业的监管问题。经验表明，在没有实时测试环境的情况下，与沙盒测试相关的大多数法规问题其实也可以有效解决。

还有新加坡监管机构向140个组织提供指导，由此产生的40个应用程序，有大约30个后来被撤回或是在无沙盒环境下继续进行。

2、简化沙盒流程

在回顾过往沙盒计划时，监管机构私下表示，他们没有准备好处理沙盒应用程序和开发测试计划所需的工作和资源。基于这些经验，他们开始尝试简化应用程序流程、改进应用程序和扩展通信通道。

例如，新加坡最近推出了一种沙盒，以加快对低风险项目的审批实验。加拿大等地已授权应用前会议评估沙盒。

香港金管局推出金融科技联络点，鼓励市场参与者通过电子邮件、视频会议或面对面会议讨论他们的申请。马来西亚央行也已经开始探讨如何减少处理大量应用程式的时间。

3、高层领导和机构的参与很重要

沙盒跨部门进行，需要新的功能和协作，执行领导和机构的支持是必不可少的，这有助于内部利益相关者之间的协调。

以塞拉利昂为例，2016年该国央行启动了国家金融包容性战略（2017-2020），为鼓励金融服务发展而提供一定的现金奖励、投资和沙盒准入资格。

监管手段之三：合规技术

在监管机构进行创新和推广普惠金融的过程中，合规技术是一个越来越重要的考虑工具。第一代合规技术主要致力于帮助资源丰富的大型金融公司降低合规成本。

不过，此处所指的合规技术是，为监管机构可能拥有的任何目标，以及任何可能帮助其更好地监管这一快速数字化金融市场的技术。

合规技术独一无二的角色体现在：

1.合规技术的重点是如何监控和强制这些活动违反相关法规，这为数字时代监管金融部门的新方式创造了机会。

2.监管机构需要升级现有的技术和数据基础设施，可信的可读数据也十分重要。

3.监管机构还必须吸引相关员工，并将组织文化与创新结合起来。

因此，合规技术有可能帮助监管机构适应不断变化的市场，它的采用更倾向于长期计划。监管机构在解决类似挑战时，也可能会决定共同开发共享的解决方案。

尽管监管机构对合规技术的采用仍处于早期阶段，但一些有效的参与模式正在形成。下面的图11描述了全球合规科技分布。

图11：全球合规科技分布

一个典型案例是，卢旺达国家银行开发了一种自动捕获监控数据的方法。

根据国际清算银行最近的一份报告，该系统可以“直接从600多家监管金融机构的IT系统获取数据，包括商业银行、保险公司、小额金融机构、养老基金、外汇管理局、电信运营商和转账运营商”。在某些情况下，每15分钟就会提取一次数据。除了改善传输，数据质量、完整性和可靠性也得到了提高。

合规技术的经验教训

合规技术的影响在监管数据收集和分析工作中最为明显，在这些工作中，它帮助人们做出决策。

如巴西央行实现了一个基于web的合规技术解决方案，使监管机构和供应商之间的信息共享变得简单和安全。该系统收集数据以评估风险和控制，并通过生成报告支持监督过程。

合规技术还可以帮助监管机构改善对金融服务市场的监管方式。比如通过数据可视化聚合，来提供整个市场的实时快照。

此外，合规技术方面改进的数据收集和分析可以帮助产生洞察，从而引导规则引用和指导方针，从而促进金融包容性。例如，改进的“反洗钱”数据和分析，可以帮助监管机构以一种基于风险、包容一切的方式，重新制定分层的KYC要求。

然而，与其他监管创新相比，监管机构需要更长的时间来实施合规技术，并看到切实的效果。目前，合规技术仍处于早期阶段。在这种情况下有一些要点需要注意：

首先，来自高层领导的支持(理想情况下是来自组织负责人的支持)对于测试新想法的授权通常是至关重要的。

其次，尽管高层支持至关重要，但它往往不足以维持组织的支持。广泛的利益相关者参与可以带来红利。

第三，正确识别正确的问题是制定解决方案的必要前提。没有对问题根源的清晰理解，技术解决方案可能会带来难以预测的风险。还有一种风险是，有限的资源被用于比其他问题规模小得多的问题。

第四，世界各国政府中越来越多的数字转型团队已经证明，具有互补技能的多学科团队对于促进新技术采用方面的长期变革至关重要。例如，美国数字服务公司在招聘过程中寻找工程师、设计师、产品经理、招聘人员、采购专家和其他人员。同样，这对计划实施革命性合规技术议程的监管机构很重要。

第五，让公众（金融服务行业内外的参与者）参与开发潜在的解决方案可以吸引新的视角、技能和业务。聚集在一起，围绕一个特定的主题开发基于技术的想法。

最后，要明白尽管技术是监管未来的重要推动者，但它不能也不会解决所有问题。即使技术是解决方案的关键部分，监管机构解决成功的其他先决条件也很重要。比技术本身更具挑战性的往往是必须解决使用新技术的文化和过程障碍。雷锋网(公众号：雷锋网)雷锋网

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