中国林业碳汇交易如何打破“资源诅咒”？

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察（ID：ruraleconomy），作者：杨博文，作者单位：南京农业大学人文与社会发展学院法律系，原文刊发：《中国农村观察》2021年第5期，原文标题《〈中国农村观察〉精华版|杨博文：“资源诅咒”抑或“制度失灵”？》，题图来自视觉中国

一、引言

中国在签署《巴黎协定》后，积极地履行碳减排责任，在后疫情时代坚持经济“绿色复苏”。我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。农业生产是碳排放的来源之一，不同农业生产主体在碳中和行动领域形成了多种参与模式。

农业农村可以通过林业碳汇交易等经济政策实现碳达峰、碳中和目标。中共中央办公厅印发的《党的十九大报告重要改革举措实施规划（2018~2022年）》（中办发〔2018〕39号）和《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）等文件要求，积极推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设。林业碳汇交易能够更有效地发挥自然资源资产权能的经济价值，实现乡村生态振兴（巩海滨，2014）。

然而，在林木资源丰富的地区，由于林业碳汇交易制度供给有效性的欠缺，林业碳汇交易带动农户增收的效果有限，很多农户无法参与经营林业碳汇交易项目，也出现了林业碳汇收益性权利与林权流转的争议问题。因此，提升中国林业碳汇交易制度供给的有效性尤为重要。

中国林业碳汇交易的发展尚处于初期，虽然很多林木资源丰富的地区已经开展了林业碳汇交易，但并未获得应有收益，导致这些地区依旧无法打破“资源诅咒”的困境。

现有文献较多地关注林业碳汇交易项目的经营模式，林业碳汇交易产生的成本和收益，以及林木碳汇量潜力，并从林木资源的价值核算、林业碳汇交易融资等方面提出建议，旨在促进中国林木资源丰富地区扩大林业碳汇交易规模、获取林业碳汇经济收益、有效发挥自然资源资产权能的经济价值。

但是，笔者认为，林木资源丰富地区未能通过林业碳汇交易发挥自然资源资产权能经济价值的根源是林业碳汇交易制度失灵，而已有研究对此鲜有关注。

二、理论基础与分析框架

林业碳汇的概念源于《京都议定书》，是指林木通过光合作用，吸收已经排放出的二氧化碳并将其固定在植被或土壤中，进而实现减排效果。林业碳汇交易是将林木所产生的碳汇量作为标的进行交易的行为，能够实现生态价值和经济价值的双赢。

林业碳汇从分类上看，包括林木经营性碳汇和造林碳汇两种。前者是农户在经营现有林木资源的基础上，确保林木能够产生持续和稳定的碳汇；而后者则是农户通过造林的方式对林木资源进行维护和管理，促其增汇的过程。林木产生的碳汇量需要通过计量与核证才能够成为标的资产，而林农通过市场机制参与碳汇经营或造林项目，才能获得收益。

林业碳汇交易是农户通过对林木、作物资源和土地资源的有效利用实现减排的经济行为。林木资源丰富的地区可以通过多元化的形式和途径实现生态价值，而林业碳汇交易在诸多方式中能够充分发挥自然资源资产权能的经济价值，兼顾中国碳中和的目标计划，属于中国《乡村振兴促进法》中积极推动的生态化产业模式和绿色低碳生产模式，是打破“资源诅咒”的创新方法。

但是，林业碳汇交易能否真正打破林木资源丰富地区的“资源诅咒”，还亟待通过实践进行检视。

三、现实考察：林业碳汇交易制度僵滞与“资源诅咒”

首先，林业碳汇交易中产权界定和归属不明。在现有的制度供给状态下，农户参与林业碳汇交易的利益实现机制在一定程度上受到了阻碍。林权利益的实现是林业碳汇交易的重要环节。由于农户参与林业碳汇交易的组织化形态多样，在涉及林木的权利归属中就可能存在多个主体，例如林木所有权人、承包经营权人、林木管理者等。

在林业碳汇交易契约关系中存在林木所有权、林木使用权、林木经营权、碳汇权，但是在实践中这些权利的归属并不明确。如果是农户自营林业碳汇交易项目，那么林业碳汇交易契约关系较为简单，农户在取得林权证书、满足土地资质要求后就可以经营林业碳汇交易项目，从而仅在农户与企业之间产生直接的权利义务关系。

如果林业碳汇交易涉及多个主体，例如村集体、林木专业合作社、林业代理公司等，那么有关林权流转和碳汇权归属以及交易客体的处分和收益等问题，就无法与普通的交易标的物适用相同的制度规范，否则就会造成权利纠纷的争议。目前，国家层面的林业碳汇交易制度对碳汇权利归属、转移等问题尚无具体规定。

其次，林业碳汇交易成本虚增。一方面，制度的效力位阶低下导致林业碳汇交易成本增加。“资源诅咒”的产生缘于制度僵滞。制度的效力位阶能够影响交易主体执行契约的水平。

倘若制度的效力位阶较高，农户和企业所达成的契约关系就较为稳定，农户权益可以得到有效保障，进而能够使这种社会契约关系的轨迹不断延伸，有效发挥自然资源资产权能的经济价值。另一方面，制度供给“不着而着，当着不着”导致林业碳汇交易成本增加。

监管部门对林业碳汇交易流程的规定过于严苛和复杂，增加了农户参与林业碳汇交易项目的交易成本。但是，从基础权利客体的保障方面看，相关法规、政策文件对“碳汇权”“林权”的界定并未提及，同时，也没有规定权利受损后的救济措施。

最后，制度供给与碳汇林权利益实现的背离。林业碳汇造林和再造林项目前期投入巨大且林木生长周期长，一般林木生长20年以后，核证机构才开始正式计量林木碳汇量，这降低了卖方主体投资林业碳汇造林和再造林项目的积极性。

显然，林业碳汇交易会受到林木生长的周期性影响，而政府在制定、实施林业碳汇交易制度时，并未考虑林木资源可获利的周期性和农户对碳汇林的高度依存性，从而阻碍了卖方主体碳汇林权利益的实现。由于碳汇权在流转过程中缺少制度保障，农户对林业碳汇收益存在明显的短视性，终致自然资源资产权能的错配和失效。

四、制度供给：提升林木自然资源资产权能的路径选择

从现有制度供给状况看，中国林业碳汇交易制度供给改革可以从3个方面着手：首先，政府监管部门应当明晰林业碳汇交易的产权界定与权属联动，保障农户从事林业碳汇交易的权益；其次，政府监管部门应当提升制度供给的有效性，减少农户参与林业碳汇交易项目的交易成本，从而提升市场机能；最后，立法机构应当建立林权与碳汇权制度设计的协同机制，保证碳汇林生态价值的实现，进而充分发挥林木自然资源资产权能的经济价值，打破资源丰富地区乡村振兴的“资源诅咒”。

五、体系建构：林业碳汇交易制度的体系设计

首先，在实体法律制度的制定方面，碳汇权利客体是法律拟制的产物，立法机构应当明晰林业碳汇交易产权制度，并与林权制度进行耦合，充分发挥林木自然资源资产权能的经济价值。其次，在程序法律制度的制定方面，立法机构应当完善林业碳汇认定和计量标准、交易规则，以此减少农户交易成本，促进碳汇林权利益纠纷的解决。最后，在政策激励及农户权益保障方面，政府监管部门应当制定有效的财政资金支持政策与金融扶持政策，促进企业与林权主体之间的有效交易。非司法性申诉机制的建立能够有效弥合现有农户权益保障制度的供给不足，对农户因碳汇价格争议问题而产生的损失进行救济。

六、结论及启示

乡村生态振兴是农村建设的创新发展途径，林业碳汇交易是实现新型权利资本化、破除林木自然资源富裕地区“资源诅咒”的有效方法。提升制度供给的有效性是充分发挥自然资源资产权能经济价值的关键所在，也是林业碳汇交易能够得以存续的保障。

研究发现，虽然林业碳汇交易在解决自然资源丰裕地区的贫困问题上起到了一定效果，但是陷入了制度供给僵滞的泥潭。农户在参与林业碳汇交易过程中面临产权界定不明、收益分配不公、合同违约等现实困境。在经营碳汇林过程中，农户的合法权益无法得到保障，同时，交易主体的机会主义倾向愈加明显，削弱了自然资源资产权能的经济价值。

林业碳汇交易的稳定运行受到制度供给水平的影响，林业碳汇交易的政策导向已经无法满足制度供给的强制性需求。面对“资源诅咒”困境，改革和完善林业碳汇交易制度势在必行。要解决林业碳汇交易制度僵滞问题，就应当明晰产权，降低农户的交易成本并建立规范的制度体系。

为了充分发挥林木自然资源资产权能的经济价值，政府监管机构应当提升制度供给的有效性，促进制度之间能够协同发挥作用。首先，提升林业碳汇交易制度的效力位阶。虽然现阶段的林业碳汇交易市场仍处于政策导向的阶段，但是这种“温室里的市场”不应当持续保持。

政府干预手段的强制性效力能够保证碳汇权转移更具规范性，并提升林业碳汇交易市场机能，进而扩大林业碳汇交易规模。其次，厘清林权流转与碳汇权转移的区别。从本文的典型案例看，在林业碳汇交易中针对林木所有权、林木使用权、林木经营权、碳汇权转移以及碳汇权凭证的取得和利益分配缺乏制度保障。因此，确权到户不仅要明确林权，还要保证碳汇权取得的正当性，以此促进林业碳汇收益分配的公平和公正。

最后，形塑林业碳汇交易制度体系。在全国各地林业碳汇交易制度存在差异的情况下，制定具有统一性和系统性的制度体系可以保障农户在权属纠纷产生时有法可依，减少因管辖权问题产生的争议，这是持续稳定发挥林业碳汇交易作用、打破“资源诅咒”、实现林木自然资源资产权能经济价值的核心。

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察（ID：ruraleconomy），作者：杨博文，作者单位：南京农业大学人文与社会发展学院法律系，原文刊发：《中国农村观察》2021年第5期