公共数据开放亟待法律保障

经过十几年的持续努力，政府信息公开制度已经逐步成长为我国的基础性法律制度。2020年的新冠肺炎疫情防控，进一步检验了政府信息公开制度的有效性，发现制度的短板和不足，以此为基础，可以加深我们对公共数据开放法律制度建设的理解和认识。

政府信息公开需要公共数据开放。信息是数据处理的结果，数据是信息的原材料。政府信息公开是对政府掌握的数据进行分析处理得出的结论的公开，可以说，政府公开的信息是一种加工后的数据产品。政府公开的数据能不能满足公众的知情权、能不能通过满足公众知情权形成对政府工作的监督，就需要通过不断提高政府信息公开的频次、范围和质量，以实现“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的立法目的。

从今年的疫情防控情况看，我国的政府信息公开还存在着信息质量标准的统一性、信息公开的程序和速度、公众知情权与公民个人的隐私权的协调、政府信息公开责任追究的落实落细等不少制度机制和操作便利性问题，这些问题解决得好不好，直接影响政府信息公开立法目的的实现。

通过完善政府信息公开法律制度和运行机制，实现政府信息公开的立法目的是解决问题的一个思路。另一个思路是，以大数据时代为背景，在政府信息公开法律制度基础上寻求制度创新来解决问题。具体说来，就是通过公共数据开放来大幅度扩大政府信息公开的范围和强度，在满足公众知情权、提高政府工作透明度的同时，助推国家的经济、文化和社会发展，形成以大数据资源和技术为基础的公共数据开放法律制度。

大数据与公共数据开放。以大数据为基础的公共数据开放在今年的疫情防控工作中已经展示出了强大的资源效益性和价值有用性，相关的数据平台，从疫情防控、人口迁徙、出行强度、迁出迁入来源地、实时路况、复工情况等多个维度持续为政府和公众提供数据资源。不仅如此，这些公共数据开放与共享，还能够使数据跑在谣言前边、消除公众恐慌、稳定社会秩序，公共数据中的药店分布、确诊和疑似病例分布等动态数据为政府的疫情防控决策提供了重要帮助，交通、人流、复工等动态数据为政府对不同地域的复工复产进行分类决策提供重要的证据支持。

大数据是新时代最重要的国家资源之一，运用大数据推动经济发展、完善对政府、企业、社会组织的监督，进一步提升国家治理体系和治理能力现代化水平，已经成为多数国家的国家发展战略。大数据的特点是容量大、类型多、存取速度快、价值密度低，因此，开放的公共数据需要对大数据集合进行抓取、分析、整合和存储，这个大数据的加工过程虽然只是一个大数据到公共数据的粗加工过程，但这个过程对于大数据变成公共数据资源又不可或缺。

因此，大数据到能够开放的公共数据的生产过程，一方面需要大数据、互联网、云计算等前沿技术的支撑，另一方面还需要技术标准、流程控制和隐私数据保护等一系列的制度支持。技术和标准问题，以企业、研究机构和行业组织为主体的公共数据社会化过程就能完成，但流程控制、隐私数据保护、公共数据权的界定与协调，则需要政府提供政策依据和法律制度支持。

公共数据开放中的政府主体责任。从世界范围来看，政府掌握了全社会绝大部分的公共数据资源。因此，从数量来说，政府是公共数据开放法律制度建设的启动者、规划者和建设者，是公共数据开放的主要责任人。

2015年9月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，提出建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现基于数据的科学决策，推动政府管理理念和社会治理模式进步，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。以此为基础，制定一部集政府信息公开和政府数据开放为一体的综合性法律，不仅能够进一步释放信息公开和公共数据开放在突发事件应对中的巨大能量，而且还将从根本上提升国家治理体系和治理能力的法治化水平。

公共数据开放的立法原则。公共数据开放立法需要贯彻民主立法、科学立法和依法立法的基本立法原则，又要针对大数据时代公共数据的属性和数据开放共享的实践需求，确立公共数据开放立法的具体原则。

不伤害原则。首先，公共数据开放不能危害国家安全、公共安全和社会秩序。其次，不能造成对法人和非法人组织商业秘密的侵害。再次，不能形成对公民个人隐私权的侵害。公共数据中包含大量的个人隐私，今年疫情防控期间，多数社区（村）都要办理出入证，这就需要公民提交个人的姓名、性别、家庭住址、身份证号码、手机号码等大量隐私数据，提供这些隐私数据本身不构成伤害，但这些数据如被不合法、不适当公开就可能产生对公民人身、财产侵害。因此，公共数据开放必须把不构成权利伤害作为首要立法原则予以强调。

无门槛原则。目前，在政府信息公开的初始阶段，公民要查询、读取和复制政府信息，需要对姓名、身份证号码、家庭住址和手机号码等隐私信息进行注册登记，这实际上是为政府信息公开设置了门槛。公共数据开放则不需要身份登记、不需要说明使用目的、不需要付费，是“零门槛”的数据开放共享。在我国，数据开放的无门槛原则不仅是实践需求，也是公共数据财产权的全民所有属性的要求，也受到法律面前人人平等宪法原则的决定。

政府责任原则。公共数据开放主要是政府数据的开放，政府是当然的责任人。公共数据开放面临的最大问题是政府各部门、社会各领域的大数据处于“数据孤岛”状态，打破数据割据、形成数据开放共享局面需要政府主导，需要政府主导制定公共数据的统一格式和标准，奠定数据开放的技术性、规范性前提。公共数据开放还需要政府针对大数据技术及数量的日新月异，制定相应的数据开放规划，当然，也离不开政府对公共数据开放中的纠纷和矛盾的调处。

救济原则。有损害就有救济，无救济则无权利。公共数据开放中的救济应当包括建立和完善法律制度的立法救济、行政复议和行政裁决的行政救济，以及法院进行司法判断的司法救济。除此之外，仲裁救济和社会组织的社会权利救济也应当在立法中有所体现。

为公共数据开放立法，不仅是国家立法的当务之急，也是地方立法的重点工作。近年来，《贵州省大数据发展应用促进条例》《天津市促进大数据发展应用条例》《上海市公共数据开放暂行办法》《重庆市政务数据资源管理暂行办法》《海南省大数据开发应用条例》相继颁布实施，北京市人大也已将“大数据条例”列入2020年立法计划。在地方立法的实践探索和经验积累基础上，公共数据开放的国家立法会更有目的性、针对性和有效性。