十四五城投公司未来发展趋势、痛点及出路

　　十四五”，作为开启现代化建设新征程的第一个五年规划期，必将成为全面落实高质量发展要求、深入推进经济发展方式转变、转换增长动力的攻坚阶段和关键时期。城投公司，作为特殊的地方国有企业，近年来为我国城镇化水平提升和地方经济发展做出了巨大贡献。

　　十四五城投公司的未来发展趋势

　　未来城投公司转型分两条线，一是公益性业务的单纯化;一是存量资产的整合运营。核心思路就是经营性资产从公益性业务主体的剥离、整合后集中优质资产开展市场化运作。因此，需要明确两个问题：一是哪些资产有运作价值;二是资产转出后公益性业务的发展方向。

　　1.资产层面

　　我们将城投公司主要资产分为4大类：一是政府注入的市属物业、房产及公用事业资产等;二是城投公司在承担代建项目投资的过程中形成的资产，既包括市政设施等纯公益性资产;也包括园区物业、公租房、管廊等可以产生收益的资产;三是应收类项目，主要是资金拆借、收入结算以及为政府垫付资金等形式产生;四是土地资产，主要来自政府注入。上述资产中土地规模最大，情况相对复杂，但也是城投公司后续利用价值最高的一部分资产;其他资产中园区物业、公用事业管网等也能产生一定的收益，也是后续经营业务开展的重要方向。

　　(1)土地资产。城投公司的土地从来源上可分为政府注入及通过招牌挂程序取得。政府注入的土地多数是前期按照《土地管理法》的相关规定，以“城市基础设施用地和公益事业用地”名义注入城投公司的。在《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)以后，土地注入不仅面要经过严格的审核，还要求严格的用于指定用途。

　　政府注入的土地性质为“划拨”，其抵押、担保受到严格限制，后续开发也要求定向用于基建等公益事业。需要经过相关部门的审批将土地性质转变为“出让”后才可进行抵押、出让;也可变更土地用途，但流程较复杂。“划拨”土地转为“出让”后，无论是否缴纳出让金，其在抵押等方面的限制就消失，可以自由的用于开发等，后续出让金的补缴则是城投公司与政府间的税费问题，与土地的后续使用关系不大。

　　招拍挂程序获得的土地是城投公司通过正规程序并支付土地出让金取得的土地使用权，多为规避土地注入政策限制而采取的变通手段，政府通常会在土地出让后以资本金注入的方式向城投公司返还出让金，变相实现土地资产注入。上述土地为合法途径取得的“出让”地，城投公司可以不受限制的进行抵押、转让或开发。

　　政府划拨土地由于城投公司未支付出让金，通常以成本法入账，而招拍挂程序取得的土地通常以城投公司支付的出让金金额入账。政府在收回城投土地时通常采用收购或直接划转的方式，收购对价一般等于或略高于土地的入账价值，而划转则会导致城投公司权益规模按照划出土地的账面价值减少。

　　目前来看，无论土地以何种形式入账，政府大规模的收回土地难度较大;同时，“出让”性质的土地无论是否缴纳出让金，在出让及开发过程中面临的限制不大，城投公司基于这部分出让地进行房地产开发或土地综合利用，是未来盘活存量资产的重要途径。

　　(2)其他资产。除土地外，城投公司的其他资产主要是政府注入的物业等，以及代建投资形成的代建成本及应收款项，各类资产由于权属方面存在的问题，后续运作方向可能有所不同。其中政府注入的资产在注入时就完成了所有权的转移，城投公司基于以上资产开展业务运营不受限制，可以通过各类资产的整合，实现“一加一大于二”的效果。代建成本则相对复杂，前期城投公司代建业务的对象不仅是纯公益性的项目，还有部分经营性的项目，如保障房、社区改造(形成可租售物业)、管网建设等。上述代建资产普遍存在政府回款滞后的情况，目前监管政策下，我们认为代建成本短期难以结转收入，实际上形成了资产归属不明确的情况。对于以上资产中的房产、管网等有经营价值的资产，城投公司应积极的向政府申请其经营权，以获取后续收益用于补偿资金占用成本;对于其中的公益性资产，则可通过后续维护、运营等获取收入。应收款项成因主要是代建收入结算、为政府垫付拆迁款以及向其他地方企业的资金拆借等，短期内回收难度大，但也应积极进行处理，如应收市内其他国企的往来款可以通过其他资产进行抵偿等。

　　从目前城投公司的业务方向看，围绕上述资产可能的运作方式包括租赁、公用事业及园区运营等。例如，部分城投公司账面存在政府注入的办公楼等物业，同时自身在保障房或其他基建投资过程中又形成了可对外出租的资产，如果能将上述资产有效整合进行深度开发，或能大幅提升后续盈利能力。

　　2.主体层面

　　城投公司的公益性主体可分为代建主体、土地整理主体及保障房主体，未来的发展方向是剥离经营性资产并实现业务的合规化，将主要通过PPP、政府购买等方式开展项目建设。围绕剥离出的经营性资产，经营性主体可大致分为公用事业主体、市政运营(租赁)主体、园区运营主体及房地产主体等。

　　(1)土地开发主体。目前城投公司的土地开发业务主要是与地方政府签订《开发协议》，土地整理完成后由地方土储机构统一收储并实现出让。资金回收模式可分为政府回购及土地出让金返还两种，前一种模式为政府向城投公司采购“土地开发”服务，一般不涉及土地所有权的划入。后一种模式由于需要通过后续出让金回笼资金，地方政府通常将待开发的土地注入城投公司以变相实现土地整理成本与土地出让金的挂钩，导致土地开发主体往往持有大量的政府划拨土地使用权。

　　土地整理主体未来可进行整合运作的资产包括：一是账面土地的使用权;二是土地整理成本。存量土地方面，根据上一节分析，除少量“划拨”性质的基建配套用地外，城投公司对账面“出让”性质土地进行或开发并不受限，可剥离至经营性主体用于后续开发。此外，土地整理成本为城投公司向政府提供“土地开发”服务形成的，目前存在难以结转的问题，城投公司并不一定持有相关土地的所有权。但对于其中经营价值较高的土地，城投公司或可以尝试与政府协商争取其所有权，作为代建成本长期无法结转的相应补偿。

　　地方政府目前仍难摆脱对土地出让金的依赖，未来仍有土地整理需求，而原土地整理主体在经营性资产剥离后，仍是土地整理业务的理想载体。未来土地整理主体规范化的主要方向应为土地整理成本返还和土地出让金的脱钩，主要是政府向土地整理主体采购“土地整理”服务，不涉及土地的所有权的转移。

　　对于转入经营性主体的土地资产，既可通过市场化出让实现收入，也可进行独立的开发运作，包括土地转让、自主开发及合作开发等。

　　此外，未来政府可出让的国有土地越来越少，通过持续推出土地享受土地增值红利的难度增大。在一个综合性的平台内部，通过不同主体合作实现土地一二级联动开发，即由公益性主体进行土地整理后直接将熟地转让至平台内的企业进行后续开发，或是城投公司土地业务的重要模式。

　　(2)代建类主体。目前城投公司代建的公益性项目包括市政道路、配套设施、公园等，主要由城投公司自筹资金建设，政府按照协议约定每年与公司进行结算，并在完工后对项目进行回购。部分城投还承担管网、城市管廊等经营性资产的代建。

　　代建业务形成的资产中未来可产生收益的包括：一是纯公益性资产;二是管网、收费公路等;三是管廊等资产;四是其他可租售的物业。管网、收费公路等有运营价值的代建成本若短期无法通过政府回款平衡投资，应积极的与政府协商获取后续运营权，通过运营收入冲抵部分资金占用成本。对于其他公益性的代建项目，可以通过后续的养护等从政府取得一定收入。

　　上述资产转出后，公益性主体业务的发展方向是利用合规的PPP、政府购买开展基建业务，资金由政府筹集，公司只负责投资及项目管理。此外，对于已建成的公益性资产及管廊等后续无收益但有维护和管养需求的资产，则可以由公益性主体继续对其开展养护，并向政府收取服务费。

　　对于其他经营性的资产，可以成立专业的园区运营公司、高速公路公司、公用事业公司等，通过专业化的运营实现收益。

　　(3)保障性住房及棚改主体。保障性住房包括廉租房、经济适用住房、定向安置房等。目前业务开展主要分为两种模式，一种为廉租房、经适房的代建，由政府全额回购;另一种为棚改配套定向安置房，政府不进行回购，依靠配套商品房的出售及廉租房等物业的出租回笼资金。

　　目前保障性住房开发主体账面开发成本普遍较大，主要是土地整理成本和房建成本混同所致。目前棚改是安置房业务开展的主要形式，其涉及拆迁、安置、土地整理、土地转让等多个环节，整体的收益周期也较长，各个环节拆分开展的难度较大。因此，未来保障性住房继续由单一主体承担投资的模式将继续存续，未来业务变动相对较小。

　　二、城投行业发展的痛点

　　我国城投行业发展逐步趋于规范，但也面临以下痛点：功能定位不清晰、法人治理结构不完善，项目建设压力大、融资渠道面临监管制约，传统业务占比高、经营性业务有待开发，运营类人才缺乏、市场核心竞争力不足。

　　功能定位不清晰、法人治理结构不完善。多数城投公司的主营业务以城市基建的公益性项目为主，大多为地方政府融资服务，自身功能定位不明确，市场化发展能力弱;大多城投公司多处于政企不分、职能定位不清，公司法人治理结构形同虚设的管理混乱局面。

　　项目建设压力大、融资渠道面临监管制约。地方政府债务严控导致政企信用脱钩，
政企信用脱钩导致城投公司融资趋紧;政府城市化建设压力大，资金需求规模大，城投公司融资渠道受到监管制约，难以满足融资需求和偿还债务;城投公司承担的公益项目多，盈利能力弱，缺乏稳定资金支持。

　　传统业务占比高、经营性业务有待开发。城投公司承担的传统基建业务占比过高，经营类业务的占比过低，导致整体资产质量不高，
影响公司的市场化直接融资;传统业务制约城投公司的可持续发展，城投公司业务未来趋向于多元化发展。

　　运营类人才缺乏、市场核心竞争力不足。投公司各专业领域的人才比较匮乏，
尤其缺乏具备相关资质的人才;城投公司大多长期服务地方公益性项目，市场化经营经验不足， 存在人才结构不合理、管理经营类人才缺乏等问题。

　　三、十四五期间城投公司的出路在哪？

　　“十四五”期间，城投公司应“六位一体”、有机联动，以“十四五”规划为核心战略依据并且保持战略定力，实现从市场化转型到高质量发展。

　　1、理念高质量――市场导向、创新驱动

　　理念高质量是城投公司转型发展的前提。

　　众所周知，城投公司脱胎于地方政府，依托于政府信用及相关支持，城投公司得到快速发展。当前，剥离政府融资职能后的城投公司，和地方政府的关系将越来越清晰，其市场化主体地位将愈发突出。在市场化的浪潮中，竞争无处不在，危机此起彼伏。

　　城投公司需要改变过去传统的理念，以积极的姿态迎接挑战，坚持市场导向，注重创新驱动，从思想观念上引领公司的转型发展。同时，城投的发展从来都离不开政府的支持，地方政府及国资监管机构也应当进一步解放思想，管资本与适度授权相结合，推动城投公司由市场化转型向着高质量发展进阶，打造地方强有力的投融资抓手。

　　2、资产高质量――充分盘活、做实做强

　　资产高质量是城投公司转型发展的基础。

　　一直以来，城投公司存在的价值是包装资产和融资。这当中，不乏装入很多公益性资产。就当前形势而言，这种简单粗暴的方式已经不可取，甚至违规。

　　城投公司需要对其掌握的资产资源进行有效的甄别分类，梳理不同资产的运作价值，剥离无效的公益性资产，并依托有效存量资产的盘活和持续注入当地的经营性资产，逐步做实做强。在实操过程中，最为关键的前置工作就是系统梳理、挖掘整合有效资产或包装现金流。

　　3、融资高质量――提升信用、多元拓展

　　融资高质量是城投公司转型发展的引擎。

　　过去，城投公司的融资方式多以注入资产并对接金融机构的单一化、间接式融资为主。随着国家对政府举债融资方式的逐步规范，城投公司传统的方式已然逐步受限。近年来，国家提出要不断提高企业直接融资的比例，城投公司也不例外。总体来讲，直接融资成本要远远低于间接融资。

　　拓展多元化融资渠道，不断提高直接融资比例，不但可以降低城投公司的融资成本，也可以为城投公司的发展提供源源不断的资金支持。所以，城投公司在谋划转型发展过程中，应不断提升直接融资的能力，努力提高公司的主体信用评级，积极通过企业债、公司债等资本通道开展多元化融资工作，甚至通过并购或主动IPO打通更广阔的资本市场，实现自身融资的高质量发展。

　　4、业务高质量――合理布局、重构模式

　　业务高质量是城投公司转型发展的根本。

　　城投公司作为服务于地方城市建设和社会经济发展的国有企业，主业大多围绕城市建设、城市运营等展开。随着城投公司市场化属性越来越强，对业务的经济效益要求越来越高。

　　为此，城投公司需要结合当地资源禀赋和产业基础重新谋划和布局业务体系，并对各个业务的运作模式进行重构，实现企业发展规划与城市建设和产业发展规划的同频共振。同时，积极与专业性公司开展业务合作，甚至尝试混改，实现业务结构和业务模式的高质量发展，为推动城投公司华丽转型奠定坚实的基础。

　　5、管理高质量――优化组织、完善机制

　　管理高质量是城投公司转型发展的保障。

　　城投公司自产生之日起便带有行政化的烙印。为适应市场化转型的要求，城投公司需要一个强大的决策机制和运作机制作为支撑，这对城投公司的管理方式和管理水平提出了新的要求。

　　为此，城投公司需要改变过去行政式的管理体系，并进行大刀阔斧的改革，如健全法人治理机制、优化组织结构、规范运作流程等。不仅从形式上完善，更要从运作上落到实处，从而夯实城投公司的管理基础，实现城投公司管理水平质的飞跃。

　　6、人才高质量――引入人才、锻造团队

　　人才高质量是城投公司转型发展的核心要素。

　　目前，全国各地都在重视和引进人才。作为转型发展中的城投公司，对于人才的需求程度显得更加迫切，尤其是各类专业化人才。基于历史原因，城投公司往往存在人员身份多样、人员水平参差不齐等现状。

　　随着市场化转型的步伐加快，城投公司需要强化人才战略，并通过引入职业经理人，招聘管理、财务、法律、金融、投资等专业人才，以及不断加强内部培养和提升等手段，进一步优化人员结构、人员水平，进而锻造出一个精干高效的人才队伍，成为城投公司高质量发展征程中的生力军。

　　相信在在新时代思想的引领下，在高质发展要求的推动下，城投公司按照“六位一体”的方式构建自己高质量发展体系，超前谋划、有效布局，能早实现华丽转型，从而成为推动地方社会经济全面高质发展的排头兵。

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